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莫拿审计当出身——漫谈司法会计渊源问题/于 朝

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 15:19:58  浏览:9424   来源:法律资料网
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莫拿审计当出身——漫谈司法会计渊源问题

于朝


  摘要:司法会计学界和实务界存在着一种尚未被证实的看法——司法会计源于审计。这种看法并非是理论研究的成果,而是基于对某些现象的不完整的观察而产生的一种错觉。但是,如果以此认识为出发点,却可能会对司法会计的理论研究与创新、司法会计理论的研习以及司法实践带来不利影响。
  大部分学者在首次发表的司法会计书籍中都会论述司法会计与审计的关系问题。笔者是个例外,直到本世纪发表第三本书籍时,才专门论述了司法会计与审计关系。这并不是说笔者在研究初期没有关注这个问题,也不是在首次出书时没有研究出两者的概念差异,而是认为仅从概念上区分不足以说明司法会计与审计是两种不同的社会活动,因为相同的事物可能会因概念定义不同而导致误人子弟。比如:国内一些财经类学者比较盛议的所谓“法务会计与司法会计区别”的命题,就是把同一种社会活动引用了不同称谓并从概念上作了不同定义后进行比较,这一虚伪命题误导了很多学者和专家。笔者研究司法会计理论的过程大致可分为三个阶段:第一阶段,关注的重点是基本理论,试图通过建立不同于会计、审计的司法会计基本理论系统作为基础,解决司法会计学的立科问题;第二阶段,关注的重点是司法会计对策理论研究,即在基本理论指导下进行实务理论研究,提出一些具体司法会计活动的操作对策或操作规程;第三个阶段,关注的重点是司法会计行业理论研究,即在基本理论和实务理论的指导下,研究司法会计行业规范问题。由于前面的研究阶段中没有提出足够的区分司法会计与审计差异的实务理论,也就不可能从实务理论方面解决这一命题,因而也就不敢冒昧地发表看法。
  关于司法会计与审计的关系问题,有一种说法由来已久:“司法会计出身于审计”,一些人对这一说法深信不疑。笔者对这一说法是否客观,起码是表示怀疑,甚至认为根本不可信,因为从司法会计师的职业角度来审视这种说法,会认为这种“结论”没有经过科学地“鉴定”,缺少“基本证据”和“论证”过程,顶多只是根据一些“参考证据”所作出的一种推测。这种推测本来只是一种看法而已,无碍大雅,但近年来这种推测似乎有被强化为一种理念的趋势,从而可能会对司法会计专业的理论研究、研习和实践形成了一些影响,这就不可轻视了。本文先从实践和理论两个角度来探究一下这个说法是否成立,然后再分析其形成原因以及可能对理论的研究和研习、司法实践造成的不利影响。
  一、证明司法会计渊源的两个基本问题
  笔者在研究司法会计理论过程中,开始就已经注意到司法会计来源问题,也为此积累一些信息。从这些信息看,认为司法会计活动出身于审计活动的说法,有点像过去传说中的“人是猴子变来的”——这种传说不能说一点根据都没有,当是在遗传学、考古学提出证据之前的一种假设,即找来一种与人类有着更多共性的动物视为人类的出身。从理论上主张司法会计活动源于审计活动说法的同行,至今也没有拿出确切的证据,只是感到“司法会计”这一事物从“种子”里一蹦出来的时候不可能是今天这个模样。在这一动机下找到了与司法会计活动共性最多的审计活动认作其前身,当是一种“解脱”。
  研究司法会计是否出自于审计,可能会涉及两个方面的问题:一是,司法会计与审计谁先出现的问题,因为按照常理,作为出身者必先呈现于世;二是,司法会计的出现与审计有无关联——即使司法会计出现时审计已经存在了,如果没有关联也就否定了这一推测。这个两个问题的研究还会同时涉及到实务和理论两个方面,即司法会计活动是否源于审计活动和司法会计理论是否源于审计理论,需要分别研究。
  二、尚无证据证明司法会计活动出自于审计活动
  中国有着漫长的法制历史,起码比目前理论上推测出的审计历史要长,这个过程中什么时候就存在了司法会计活动了,当需要法制史专家们查找证据,起码目前还没有人提出证明司法会计活动与审计活动谁先谁后的具体证据。已有的证据仅可以证明“司法会计”一词的提出明显晚于“审计”一词,这能否成为解决一个线索或答案?肯定不行,因为社会活动的出现时间与其称谓所形成的时间是两码事。首先,某类社会活动的产生通常会比人们对这种活动的称谓要早得多,道理很简单——任何一种社会活动都是基于人类社会的交往和管理的客观需要而产生的,而非是理论研究的需要,因而某种社会活动的产生出现前,人们很难会想到事先给它一个称谓。比如:无论在中外,司法会计在诉讼实践中的出现时间都大大早于人们给它的称谓的时间。其次,即使先出现的社会活动,由于人们对它的关注程度不同,因而所给予称谓的时间也可能会晚于后来出现的社会活动,比如:司法会计检查活动比司法会计鉴定活动出现的时间应当早的多,但“司法会计检查”一词的出现却大大晚于“司法会计鉴定”一词。因此,“司法会计”一词晚于“审计”出现的这一证据,并不能证明司法会计活动晚于审计活动的出现的事实。综上,如果连司法会计活动和审计活动出现的先后顺序问题尚未搞清楚,就作出司法会计出身于审计的结论,肯定是为时过早了。
  我们再从司法会计活动的产生与审计活动关联性上探讨,国内外一些文献零星的介绍过司法会计活动的历史,但尚未见专门研究这两种活动历史关联的成果。仅就中国的情况而言,司法会计活动的产生与审计活动的存在似乎并没有必然的联系。比如:司法会计检查活动是因为收集证据的需要而出现的,因而无论其出现时有无审计活动的存在,这种收集诉讼证据的需求都是独立存在的;而早期的司法会计鉴定活动与今天的情况也不一样,它并不是为了解决诉讼中的专门性问题而出现的,鉴定人也不参与诉讼调查的过程,其任务仅是为了解决诉讼中与财务会计事实相关联的法律问题,是在履行“审判”职能,这显然也是一种基于诉讼需要而出现的社会现象。最直接的证据是:我国80年代初独立的审计活动尚恢复时,司法会计鉴定活动却已经存在于诉讼中。当然,人们也可以从现在的某种司法会计活动与审计活动的关联事实,来说明司法会计活动的产生可能与审计活动有关——具体的审计活动会引发司法会计活动。最直接的证据是许多诉讼活动都是由于审计活动结果而导致的(无论是刑事的还是民事的,甚至是行政的)——但这种证据的运用却已经跑题了。本文所讨论的司法会计的出身问题,是关于司法会计作为一种社会活动的存在是否产生于已经存在的审计活动,而不是具体的审计活动是否会导致司法会计活动的出现的问题。因为我们如果假定审计活动出身于司法会计活动,也不会影响现实中的具体审计活动会引发具体的司法会计活动的情形。事实上,现实中一些诉讼中的司法会计活动也会引发了审计活动,这同样也不能用来作出审计出身于司法会计的结论。
  上述论述起码可以反驳这样一种观点:人们“不愿意”承认审计是司法会计的渊源的事实,其主要结症仍在于潜意识中有一种司法会计比审计优越的感觉在起作用,而这种优越的感觉又来自于司法会计鉴定可以借助司法职权的优势。笔者甚至认为这种观点可能都不值得一驳,因为且不说人们不承认这个“事实”是否是由于所谓的“潜意识”作怪,现实情况是连证明这个事实存在的证据都还没有找到,何以要求人们承认它是个事实?这与人们“潜意识”里面是否存在司法会计优越性的感受又有何关联?
  三、司法会计理论研究的起点并非都是来源于审计理论
  讨论司法会计理论是否出身于审计理论这个问题比较容易,因为系统的司法会计理论研究是现代人的事,不像前一个问题那样还要牵扯到“考古”,证据也很容易搞到。比如这两种理论谁先成型的问题就事实清楚,证据充分确凿,可以“定案”:审计理论成型在先,司法会计系统理论研究则是后来才提出的。这样一来,两种理论谁先谁后的问题就不需要讨论了,讨论的重点也就在于司法会计理论体系起源与审计理论的关联的问题。但是,由于国内外司法会计学界的理论研究起点不同,这个问题却不能一概而论。
  司法会计学界研究司法会计理论的起点有两种不同的情形:一种是把司法会计活动视为司法会计师所从事的工作(即司法会计工作),其理论研究的起点是司法会计师的职业需求;另一种是把司法会计活动视为诉讼活动的组成部分,其理论研究的起点是各类诉讼对司法会计活动的需求。
  把司法会计活动视为司法会计工作的情形中,研究者把重点放在与审计活动差异较大司法会计鉴定活动作为司法会计理论的主要研究对象,从而形成了“一元”司法会计理念,即司法会计理论就是指司法会计鉴定理论。这类情形下所形成的司法会计理论,如果说来源于审计理论还是有一定道理的,但中外实际研究的过程也不尽相同。比如:英美法系国家的司法会计(forensic accounting 直译为法庭会计)理论的产生过程就明显与审计理论的研究成果有关联。英美法系国家的财务舞弊被审计师发现后可能会引发了诉讼,而审计师在后来进行的刑事或民事诉讼中则可能会担任专家证人,因此,舞弊审计理论的研究者便将舞弊审计理论进行了延伸研究,在舞弊审计教科书的最后一部分会提到司法会计,而他们的司法会计教科书则是这种理论翻版(目前我国所谓“法务会计”的书籍就是抄袭这一理论系统而成的)。这种理论延伸的研究路线导致英美法系国家至今还没有形成独立的司法会计学科体系。中国在“一元”理念指导下进行司法会计理论研究的路线中有两种情形:一种是直接抄袭审计理论体系,只是把“审计”一词改称“司法会计鉴定”;另一种,则是完全总结司法实践中的做法,把司法会计师在诉前和诉中所参与的所有活动(包括最终没有形成诉讼的情形)都称之为司法会计活动。总的来讲,“一元”司法会计理念下所形成的“司法会计理论”与已经存在的审计理论关联比较密切,
  把司法会计活动视为诉讼活动的组成部分的情形中,其理论研究的起点是诉讼需求,这一起点决定了研究者完全可以不去理会已有的审计理论研究成果,直接通过研究司法会计活动的规律来独立地建立起司法会计理论体系——“二元”司法会计理论体系的形成便是一例。“二元”司法会计把司法会计活动的规律作为基本研究对象,并研究发现了司法会计活动的具体类型。其中:通过查账、查物获取诉讼证据的司法检查活动,因其对象涉及到检查财务会计资料及相关财物,故命名为司法会计检查;通过鉴别判定财务会计问题获取鉴定意见的司法鉴定活动,被称谓司法会计鉴定。研究还发现司法会计检查活动和司法会计鉴定活动,虽有关联,但从法律规定和实际操作要求看,两者在具体任务、主体、内容、程序、操作对策或操作规程、诉讼结果方面都存在着明显的差异,需要理论上提供不同的研究成果来满足各自司法实践所需。“二元”司法会计理论在这一研究发现的基础上,一开始就分为三个分支理论进行研究:将各类司法会计活动的共同的基础性的问题抽象出来,形成司法会计学概论分支理论;实务理论则按照两类主要的司法会计活动的类型分为司法会计检查学和司法会计鉴定学两个分支理论。随着司法会计活动的发展,职业从事司法会计工作的司法会计师队伍形成,这就有必要将原来分散于三个分支中与司法会计师执业有关的理论内容独立出来,形成一门新的司法会计理论分支——司法会计师相关业务,系统地提出相关操作理论以满足司法会计师执业所需。这样,在“二元”主张下已经形成的司法会计理论体系由司法会计学概论、司法会计检查学、司法会计鉴定学和司法会计师相关业务四个分支理论系统所构成。从以上“二元”司法会计理论的形成过程可以看出,“二元”司法会计理论体系的建立完全是独立研究的结果,与已经存在的审计学体系没有关联。
  笔者尚不认可司法会计出身于审计的说法,但并不认为两个专业之间毫无牵扯。理论上已经从概念、操作等方法提出了两者的共性和差异。另外,笔者在研究司法会计理论时不仅十分注意审计理论的一些研究成果和研究经验,也相信未来审计理论研究亦会借鉴一些司法会计学的研究成果,因为某些已经成形的司法会计理论已经比具有类似理论功能的审计理论可能更为科学和实用。这里举出银行存款核对公式的小例作为例证:目前审计学仍然沿用会计学提出的银行存款核对公式,但司法会计学早已提出了适用于第三人进行会计检查或检验所需的新公式,或许未来的审计教科书中也会采用这一新公式取代会计学公式。
  四、错把审计作为司法会计来源的认知渊源
  笔者研究发现,认为司法会计起源于审计的结论,其实不是对司法会计历史进行研究的结果,而只是根据某些感受得出的结论。比如:认可这一说法的同仁大多都是先接触到审计活动或理论,后接触的司法会计活动或理论,而两者之间存在的某些共性,则可能使其产生司法会计源于审计的错觉。这个问题如果深究一下的话,可能与下列背景有关:
  一是,理论研究的先后顺序。当司法会计学理论的系统研究起步时,审计学理论已经形成由基本理论和审计操作理论构成的理论体系。由于审计理论通常会把会计检查方法称谓“审计方法”,并通过教育系统被接触到这一理论的人士广为接受,所以现代有些人一提“查帐”就认为是审计活动。会计检查方法包括了查账、查物方法,是司法会计活动的中必用的方法,因而当司法会计理论出现了会计检查方法的运用内容时,则会被熟悉审计学的人认为是从审计理论抄来的。其实,会计检查的基本方法并非产生于审计理论而是来自早期的会计理论,且这些方法本身也非审计专用,目前在会计、财务管理、诉讼等其他社会活动中也都在广泛运用,研究这些社会活动的相关学科也都会研究如何运用会计检查方法来解决本专业问题。从这一角度讲,把会计检查等同于审计的误解,可能导致部分人会产生司法会计源于审计的错觉。
  二是,理论研究的方法。前文已经介绍过,“一元”司法会计理论最初形成时,基本上采用了审计学的理念,加之一些研究者常常会将司法会计的学科概念与该学科所研究的司法会计活动的诉讼概念相混用,这也会给人们造成司法会计产生于审计的印象。
  三是,司法会计实践的某些做法。由于司法会计理论研究起步晚,因而早期司法实践中的很多司法会计鉴定活动都是借用审计理论和标准实施的,这种情形至今还存在。由于采用审计标准来实施司法会计鉴定的情形存在,当理论研究者不加甄别地追溯由此而产生所谓“司法会计鉴定方法和程序”时,便会得出司法会计来源于审计的结论。
  四是,司法会计活动与某些职业的执业范围的关联。司法会计鉴定最初是由会计师具体实施的,后来随着审计师、注册会计师职业的产生逐步转由审计师、注册会计师操作,司法会计师承担这类鉴定则仅是近20多年的事。如果不熟悉这一过程,仅看到司法会计鉴定由审计师、注册会计师操作转为司法会计师操作,则很容易误认为司法会计产生于审计。
  五是,司法会计师队伍的来源。英美法系国家最初的司法会计师是从舞弊审计师中产生,这也易让人感觉司法会计来源于审计。但中国的情形不同:司法会计师最初是因为检察机关开展司法会计工作的需要直接配备的,并非来源于审计师队伍(因为当时中国审计师队伍也在恢复性组建过程中)。
  五、把审计作为司法会计渊源的认识的不良后果
  司法会计是否来源于审计的问题,本来仅是一个对历史的看法问题,与理论研究和实践无关。但如果将其作为研究理论和实务问题的出发点,却会或多或少的对司法会计理论研究和司法实践产生一些不利影响。
  (一)这种认识会影响司法会计理论的研究和创新
  笔者认为,坚持把审计作为司法会计渊源的理念,强化了“一元”司法会计理念,不利于司法会计理论的发展。这里,笔者举出司法会计理论研究中出现的两个事例,来说明一下这种理念对司法会计理论研究带来的不利影响。
  一个例子是关于司法会计学研究对象的研究问题。将司法会计鉴定活动作为司法会计理论研究对象在理论界似乎没有争议,但司法会计检查活动是否需要作为司法会计理论研究对象却一直存在肯定和否定两种不同看法。
  肯定司法会计检查作为司法会计理论研究对象的观点来源于“二元”司法会计理论主张:认为司法会计检查活动与司法会计鉴定活动是两种不同司法会计活动,无论从诉讼需求还是法律依据看,理论上都需要单独进行研究。从诉讼需求角度讲,涉及财务会计业务的案件都需要通过司法会计检查措施的运用,获取相应当财务会计资料证据和会计检查笔录,以证明诉讼涉及的财务会计实事,这要求司法会计理论上必须提出各类案件的司法会计检查的技术对策;而司法会计鉴定理论的研究内容则不同,它的研究重点不是如何获取证据问题,而是研究如果制造证据(鉴定意见)的问题,为诉讼中所需的财务会计问题的鉴定活动提供理论研究支持。从法律依据角度讲,司法会计检查与司法会计鉴定是诉讼法律分别规定的在诉讼的主体、程序、方法、对策、规程等方面均不相同的两种诉讼调查措施,因而只有理论上分别进行研究,才可能为法定诉讼措施的实现提供不同的理论支持。
  否定司法会计检查作为司法会计理论研究对象的观点来源于“一元”司法会计理论主张,其具体理念虽可能都与“司法会计出身于审计”的观念有关,但分为两种情形。一种理由是:司法会计检查活动的内容就是查账,而查账所用的方法就是审计方法,司法会计理论上不可能提供新的查账方法,因而也就不需要把司法会计检查列为司法会计理论的研究对象;另一种理由是:司法会计鉴定本身就是根据查账结果撰写鉴定书的过程,由于查账已经被审计理论研究透了,所以,司法会计理论只需要把如何判断查账结果并撰写鉴定书的“司法会计鉴定”列为研究对象。因此,在“司法会计出身于审计”的观念的影响下,“一元”司法会计理论主张没有把司法会计检查列为司法会计理论的研究对象。笔者认为,司法会计检查从内容上讲就是在诉讼中进行的会计检查(查账、查物)活动,这种活动由于受到诉讼规范和诉讼目的的特殊影响,有着与审计中进行会计检查活动的不同规律,因而应当独立地去研究它。“二元”司法会计理论上已经针对不同案件的诉讼特点提出了具体的研究成果并被广泛实践,今后还需要继续进行细化研究,提出更多的具体的司法会计检查对策。
  另一个例子是关于司法会计鉴定理论的研究问题。司法会计鉴定理论是一个庞大的理论系统,简单的归纳下,由以下各部分理论系统所构成:
  (1)司法会计鉴定的科学依据理论,阐释司法会计鉴定科学性问题,以便解决司法会计鉴定的诉讼地位、任务等基本问题;
  (2)司法会计鉴定对象与鉴定范围理论,阐释司法会计鉴定能够解决诉讼涉及的哪些专门性问题以哪些问题不能过司法会计鉴定解决;
  (3)司法会计鉴定的启动理论,阐释如何确定是否需要启动鉴定、谁来启动鉴定、找谁鉴定、如何送检等问题;
  (4)司法会计鉴定主体理论,阐释司法会计鉴定人的资格、权利与义务等问题;
  (5)司法会计鉴定方法理论,阐释司法会计鉴定的基本思路、特殊情形的处理思路、财务问题与会计问题的不同鉴定路线等问题;
  (6)司法会计鉴定证据理论,阐释司法会计鉴定的事实依据以及各类证据的运用规则等问题;
  (7)司法会计鉴定基本程序理论,阐释司法会计鉴定人如何受理鉴定、受理后需要按照那些基本步骤进行操作、出现问题的处理方式、鉴定报告的出具步骤、鉴定人出庭等问题;
  (8)司法会计鉴定意见理论,阐释司法会计鉴定意见的表述、评断与运用等问题;
  (9)鉴定规程理论,阐释各类具体财务会计问题鉴定的标准依据、操作步骤、操作要求、结论表述等问题;
  (10)鉴定文书理论,阐释如何制作司法会计鉴定的程序文书、证据文书等问题。
  上述理论中,最庞大的部分是鉴定规程理论,这是因为有可能被诉讼涉及财务会计问题十分浩繁,而每一个问题都需要理论上给出具体的操作规程。
  但是,如果从“司法会计出身于审计”的理念出发,司法会计鉴定理论就没有这么复杂了。因为从逻辑原理上讲司法会计鉴定似乎是一件非常简单和直观事物,以“三段论”为例:
大前提:鉴定原理
小前提:检验结果
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关于印发朝阳市域外招商引资工作考核认定办法的通知

辽宁省朝阳市人民政府办公室


关于印发朝阳市域外招商引资工作考核认定办法的通知

[朝政办发〔2006〕92 号]

各县(市)区人民政府,市政府各部门,市直各单位:
经市政府同意,现将《朝阳市域外招商引资工作考核认定办法》印发给你们,请认真遵照执行。


二○○六年九月五日
朝阳市域外招商引资工作考核认定办法

为切实做好域外招商引资考核认定工作,科学客观真实地反映我市域外引资工作成果,促进域外引资工作深入开展,特制定本办法。
一、域外招商引资的范围
(一)列入域外招商引资统计,并计算奖励的域外直接投资和国外政府组织、国内外各类非政府组织和友好人士捐赠款。
1、域外直接投资:指域外客商经批准在我市辖区内投资兴办的独资、合资、合作企业;域外投资者投入的有形资产和无形资产,包括资金、设备、技术、商标等。以实际到位资金计算引资额。
2、国外政府组织、国内外各类非政府组织和友好人士捐赠款:指朝阳市辖区内各类组织、单位经过积极工作,争取到的国外政府组织、国内外非政府组织、友好人士的各类无偿捐(赠)款。
(二)列入域外招商引资统计范围,但不计算奖励的项目。
各部门通过积极工作向上级对口部门额外争取的资金、利用外地银行的贷款、房地产开放项目和来料(件)加工项目等四个方面的资金额只列入招商引资统计范围,在计算工作奖励时予以剔除。
二、域外引资项目和引资额的认定
(一)域外直接投资的认定
1.查验项目档案:依据域外客商填写的域外投资项目审批表、域外投资企业申请书、域外投资企业合同(或章程)、投资者和合作方的法人营业执照(自然人为身份证)复印件、资金到位的验资报告、设备评估报告或银行进帐单等相关资料,认定域外投资项目的真实性和资金到位的可靠性。
2.查验项目现场:依据项目土地使用证、土建工程预(决)算报告书、购置设备清单及发票等资料认定项目的真实性和资金实际到位额。
(二)国外政府组织、国内外各类非政府组织和友好人士捐赠款的认定
项目申报单位提供捐(赠)方和受赠方的捐(赠)款正式协议文本、捐(赠)资金到位证明、捐(赠)款使用方案或使用此款购货的发票。以当年新签协议为准,按文件或协议中捐(赠)款总额计算引资额。
(三)对口额外争取资金、利用外地银行贷款、来料(件)加工、房地产开发项目的认定
各级部门对口额外争取资金的认定,由申报单位提供申请资金的文件、上级拨款文件和资金到位证明。
企业利用外地银行贷款的认定,提供借贷双方贷款协议文本和资金到位证明。
来料(件)加工项目的认定,需提供双方签订的加工协议及来料(件)入、出库单据。
房地产开发项目按域外直接投资的认定办法认定。
三、年度考核验收
(一)对县(市)区和市经济技术开发区招商引资工作的考核验收。
由市外经贸局会同市政府考评办组成考核验收组,按照下列方法进行考核验收:
1.采取不封顶计分办法,按县域经济考评方案中的计分方法进行。
2.设立大项目加分方法。为鼓励和调动各地引进大项目的积极性,对大项目给予加分:引进1个1000万元—4000万元项目,每1000万元加0.5分;引进5000万元以上项目加4分,5000万元以上每1000万元再加1分;引进亿元以上项目每个加10分,亿元以上每1000万元再加1.5分;引进5亿元以上项目每个加80分,5亿元以上每1000万元再加2分。
3.增加年度考核验收次数,对大项目实行逐个现场查验。自2006年起,对引进域外资金工作的年度考核验收分三次进行,即在每年的7月份、10月份和1月份各组织一次检查验收,分别对前二季度、三季度和四季度引进的项目进行考核验收。特别是对引进1000万元以上大项目的档案和现场要进行逐个查验。
4.按照年度分别下达域外招商引资额和引进域外直接投资兴办各类企业投资额两项考核指标,并且分别计算得分权重。
(二)市直部门(单位)域外招商引资的考核验收。
市直部门(单位)域外招商引资项目由本部门(单位)申报,市外经贸局负责建立项目档案,并对每个项目进行一次性现场查验,认定该部门(单位)域外引资项目的真实性和实际到位资金额。
市外经贸局对域外引资项目和到位资金考核验收后,呈报市政府考评办;市政府考评办组织进行抽查复验,并给予最后认定。
(三)本办法由市外经贸局负责解释。



铜陵市优待扶助残疾人办法

安徽省铜陵市人民政府


铜陵市人民政府令第46号


《铜陵市优待扶助残疾人办法》已经2009年11月4日市政府第41次常务会议审议通过,现予公布,自2009年12月1日起施行。

市 长 李 明

二○○九年十一月二十四日


铜陵市优待扶助残疾人办法


第一章 总 则

第一条 为加强对残疾人的优待扶助,鼓励残疾人积极参与社会生活,共享社会物质文化成果,根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《安徽省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等有关法律、法规,结合铜陵实际,制定本办法。

第二条 持有《中华人民共和国残疾人证》(以下简称《残疾人证》)的本市残疾人按照本规定享受相关的优待扶助。法律、法规和国家有关规定另有规定的,从其规定。

第三条 县、区人民政府依法组织实施残疾人优待扶助工作,并对所属部门和下级人民政府优待扶助残疾人工作实施监督。

市、县(区)残疾人联合会受政府委托,管理残疾人事务,负责对本办法的实施情况进行监督检查。

财政、民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、教育、卫生、文化、广电、工商行政管理、税务、交通运输、公安、司法、体育等部门,依照各自职责,做好优待扶助残疾人工作。

第四条 县、区人民政府应当支持和促进残疾人事业的发展,多渠道筹措资金加大对残疾人事业的投入。

市、县民政部门每年安排不少于8%福利彩票公益金用于发展残疾人福利事业。

市、县体育行政部门每年安排不少于5%体育彩票公益金用于开展残疾人体育事业。

第五条 鼓励社会组织和个人对残疾人进行优待扶助。

第二章 劳动就业优待扶助

第六条 县、区人民政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划,实行集中就业与分散就业相结合的方针,采取多种措施,拓宽残疾人就业渠道,开发适合残疾人就业的公益性岗位。

县、区人民政府发展社区服务事业,应当优先考虑残疾人就业。每个乡镇(街道)、社区(行政村)应当设置一个以上残疾人就业岗位。

第七条 县、区人民政府应当多方面筹集资金,组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。鼓励社会各界以各种形式结对帮扶,促进农村贫困残疾人脱贫致富。

对从事农业生产劳动的农村残疾人,有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品收购等方面给予帮助。

第八条 国家机关考录公务员,国有企业和事业单位招聘职员,同等考录或者招聘条件下应当优先录用残疾人。

第九条 鼓励残疾人自愿组织起来就业或者自谋职业。对自主择业、自主创业的残疾人,按照国家规定给予信贷等方面扶持。

残疾人申请从事个体工商业的,工商行政管理部门应当优先核发营业执照,有关部门应当在经营场地等方面给予照顾,并按照规定免收行政事业性收费。

残疾人个人从事加工、修理、修配劳务所得收入,免征增值税。

开办盲人按摩机构的,根据市、县(区)残疾人联合会出具的资质证明,税务、工商和卫生等有关部门应当按照有关规定减免税费及相关费用。

第十条 对本市区域内的机关、团体、企事业单位(不含福利企业、盲人按摩机构等集中安置残疾人就业单位)按规定安排残疾人就业,达到本单位职工总数1.5%比例后,每多安排1名残疾人就业,每年给予该单位2000元的奖励;用人单位每安排一名高校残疾人毕业生就业,按照人力资源和社会保障部、教育部、财政部、中残联《关于进一步做好高等学校残疾人就业工作的通知》(残联发〔2009〕8号)执行。

对城镇个体就业残疾人基本养老保险个人缴费部分予以适当补贴。具体办法由财政、人力资源和社会保障、残联等部门另行制订。

第十一条 大力开办工(农)疗安养机构、辅助性工厂、福利企业等残疾人集中就业单位,促进精神残疾人和智力残疾人就业。

各类企业安置残疾人员就业的,由税务部门按照有关规定,给予相应的税收优惠。

第十二条 用人单位招用残疾人职工,应当依法与其签订劳动合同或者服务协议,为残疾人职工办理社会保险。

用人单位辞退残疾人职工、解除与残疾人职工的劳动合同或者服务协议,应当报当地县级以上残疾人联合会备案。

对依靠残疾人职工或者其配偶一人工资收入维持家庭生活的,用人单位非因单位撤销、解散、停产、破产,不得安排残疾人职工或者其配偶下岗。

第十三条 加强劳动执法检查,将按比例安排残疾人就业纳入劳动监察范围,依法查处用人单位招聘残疾人不签订劳动合同、滥用试用期,拖欠和克扣工资、拒缴社会保险费等侵权行为。

第十四条 加强对残疾人创业培训和就业指导。各类残疾人职业培训机构应当开展针对失业残疾职工、有劳动能力和就业愿望的残疾人的就业再就业前的免费技能培训。

第三章 生活医疗优待扶助

第十五条 各级人民政府应当对下列残疾人采取生活保障措施:

(一)因视力残疾中的一、二级盲,肢体残疾中的一、二级,智力残疾及精神残疾等生活不能自理,无经济来源的残疾人,其家庭人均收入低于当地城镇或农村低保标准的,其本人纳入低保,并全额享受。

(二)对享受城乡最低生活保障的重度残疾人(二级以上)实施生活特别救助,并随着经济的不断发展,逐步扩大救助范围,提高救助标准。

(三)对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的残疾人,农业人口纳入农村“五保”范围,城市居民纳入“三无”对象,按标准予以供养和救济。

(四)对在城市生活无着流浪乞讨的残疾人,当地救助站应当做好临时救助工作,卫生部门应当积极做好救治工作。

对于公安机关护送的城市生活无着流浪乞讨的残疾人,当地救助站必须救助。

第十六条 市人民政府设立“贫困残疾人救助资金”,对我市贫困残疾人的入学、就医、生活等方面进行适当救助。市残联负责救助的相关工作。

第十七条 县、区人民政府应当帮助农村贫困残疾人改善居住条件。

对符合政府廉租住房条件的城镇贫困残疾人家庭,当地人民政府应当应保尽保。

依法征收集体土地和城市建设规划拆迁残疾人房屋,应当本着方便残疾人生活的原则妥善安置。需回迁安置的,应在地段上给予照顾;对肢体和视力残疾人在楼层上予以照顾。

第十八条 残疾人凭《残疾人证》进入公园、动物园、烈士陵园、文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、展览馆、体育场馆、文化活动中心和科技活动中心等公共文化体育场所,享受免费优待。

残疾人凭《残疾人证》免费进入收费公共厕所(包括公园、车站等内部公厕)。盲人读物免费邮寄。

第十九条 居住在城市或者农村的残疾人,符合下列条件之一的,向户籍所在地的乡镇人民政府或者街道办事处提出申请,按照规定享受医疗救助:

(一)持有县级人民政府民政部门发放的最低生活保障金领取凭证,享受低保待遇的。

(二)持有县级人民政府民政部门发放的农村五保供养证的。

(三)重点优抚对象。

残疾人不符合前款规定条件但家庭贫困的,当地人民政府应当逐步将其纳入医疗救助范围。

第二十条 参加城镇非职工居民医疗保险或新型农村合作医疗保险的贫困残疾人,个人缴费部分由市、县(区)两级财政按1:1承担,个人不再交费。对参加新型农村合作医疗保险住院治疗的贫困残疾人,实行零起付,并纳入铜陵市低收入家庭救助。

残疾人凭《残疾人证》就医,挂号、缴费、化验、取药等予以优先,乡镇卫生院、社区医疗服务机构和县级以上公立医院应当减免普通挂号费。

定点医院对残疾状况的医学鉴定手续费每次最多不超过10元(专科必备检查除外)。

第二十一条 对贫困重度残疾人实施康复、医疗救助:

(一)对贫困重度精神病患者实施服药救助,每人每年400元;对部分贫困重度精神病患者实施住院救治或补贴。

(二)对贫困残疾人中的小儿麻痹症患者、白内障患者,经诊断确需康复手术的,经市残疾人联合会审核后,实行免费手术。

(三)对有康复需求的贫困残疾人免费发放辅助用具,免费实施下肢假肢装配。

(四)对3—7岁的聋哑儿童,进行免费抢救性的听力语言训练。

(五)由市残联、市卫生局、市人力资源和社会保障局共同指定定点康复机构,将听力语言康复训练,智力残疾康复训练,盲人定向行走康复训练,脑瘫儿童康复训练,孤独症儿童康复训练,截瘫、偏瘫、截肢者、骨关节病康复训练等符合医疗保险规定的残疾人医疗康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗报销范围。

第四章 文化教育优待扶助

第二十二条 各级人民政府及其有关部门应当按照《中华人民共和国义务教育法》的规定,保障适龄残疾儿童、少年接受义务教育的权利。

第二十三条 适龄残疾儿童、少年和残疾人的子女接受义务教育,应当就近入学。异地就学的残疾儿童、少年和残疾人的子女就学由流入地政府负责安排,和本地学生享受同等待遇。

第二十四条 市人民政府应进一步加大对特殊教育的投入,创造条件开展中等特殊教育。

第二十五条 公立普通高级中等学校、高等院校、成人教育机构等非义务教育的学校,不得拒绝招收符合国家规定的录取标准的残疾考生入学。对家庭生活困难的贫困残疾学生和贫困残疾人子女,学校应根据残疾证、低保证减收或免收学费、杂费和住宿费。

考入高等院校的贫困残疾学生,市残联给予一次性和学年相结合的特别救助。一次性特别救助具体为专科不低于1000元,本科不低于1500元,研究生不低于2000元;从第二学年起的学年特别救助,每学年不低于500元。参加高等教育自学考试大专毕业的由市残联一次性补助不低于1000元,本科毕业的一次性补助不低于1500元。并随着经济的不断发展,逐步提高救助标准。

第二十六条 大力开展残疾人职业教育。市残联对考入中等职业学校的残疾学生一次性补助1000元。残疾人就业培训机构对有劳动能力和就业愿望的残疾人免费开展职业技能培训和农村残疾人实用技能培训。各类教育培训机构应当减免家庭贫困的残疾学生的学费、杂费、住宿费。

第二十七条 鼓励盲人学习按摩技能。对在定点学校(安庆盲校、芜湖盲校)进行长期学历教育的,学费由市残联全额报销;在省内进行短期技能培训的,其本人及陪护人员(限1人)的往返路费、技能鉴定费由市残联全额报销,并适当补助住宿费、生活费。

第二十八条 县、区人民政府和社会组织应当采取下列措施,满足残疾人的精神文化需求:

(一)通过广播、电影、电视、报刊、图书、网络等公共媒体,反映残疾人生活,为残疾人服务。

(二)公共媒体无偿刊登、播出反映残疾人事业的公益广告。

第二十九条 残疾人参加县级以上残联、文化、体育部门组织的排练、演出或者训练、比赛期间,所在单位应当给予支持并保证其在岗时的工资、奖金、福利等待遇。

对在残疾人奥运会、残疾人世界锦标赛、远南(亚洲)残疾人运动会、全国残疾人运动会等重大竞技体育比赛中获得金银铜牌的残疾人运动员,在按规定享受国家和省有关奖励的基础上,按照省奖励标准的50%再给予奖励。在省残疾人运动会上获得金银铜牌的残疾人运动员按照我市健全人运动员的奖励标准给予奖励。

第五章 其他社会保障优待扶助

第三十条 县、区人民政府应当把扶持农村有劳动能力的残疾人脱贫列入扶贫开发计划。县、区扶贫办每年安排一定资金,对扶贫重点乡镇和“整村推进”村贫困残疾人生产、劳动就业进行扶持。

第三十一条 县人民政府及其有关部门按照规定对于残疾人康复、教育、劳动就业等基础设施建设项目,免征城市基础设施配套费。

第三十二条 鼓励从事公共服务的企业事业单位和其他社会组织开办方便残疾人的优惠服务项目,减免生活困难的残疾人家庭的用水、用电、用气、有线电视以及通讯等基本生活费用。对积极提供优惠措施,方便残疾人生产生活的单位,由市残疾人联合会报市政府予以表彰,并可给予适当奖励。在“两节”慰问中,对残疾人特困户,应适当增加慰问标准。

第三十三条 公共图书馆应当设立盲文及盲人有声读物图书室。电视台要开办手语节目,每周至少播出一期电视手语新闻,电台、报刊要逐步开设残疾人专题节(栏)目。

第三十四条 残疾人搭乘各类交通工具,凭《残疾人证》优先购车船票、优先搭乘,代步专用辅助器具免费携带;残疾人专用车辆免征车船税,免费上牌;盲人、二级以上肢体残疾人凭《残疾人免费乘车证》免费乘坐市内公共交通工具。

第三十五条 公共服务场所应当设有方便残疾人的无障碍设施。残疾人机动轮椅车在公共停车场免费停放,公共停车场应设有残疾人机动车辆专门泊车位。

第三十六条 对符合法律援助条件的残疾人,法律援助机构应当优先受理并提供法律援助服务;涉及残疾人申请追索赡养费、抚养费、劳动报酬、工伤赔偿及抚恤金等法律事务的,法律援助机构应无偿服务;贫困残疾人申请办理公证,持有《残疾人证》和县级以上残联出具的家庭贫困证明的,公证机构应当减免公证费。

第三十七条 公安部门要严厉打击利用残疾儿童进行乞讨等违法犯罪行为,严肃查处侵害残疾人合法权益的各类案件。

第三十八条 新建、改建、扩建城镇道路、公共设施等,建设部门要按照国家《城市道路和建筑物无障碍设计规范》(简称《规范》)进行规划、设计、施工,市、县(区)残疾人联合会参与对图纸的审核和竣工验收。对现有道路、公共设施,有关部门应当有计划地按照《规范》进行改造,对方便残疾人使用的公共设施要设立无障碍标志。有条件的广场、公园、旅游景点要设立盲文导游图。

第六章 法律责任

第三十九条 未按本办法给予残疾人优待扶助的政府相关部门,由本级人民政府责令限期改正;逾期不改正的,通报批评,并对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

未按本办法给予残疾人优待扶助的相关企业事业单位和其他社会组织,由其上级主管部门或者相关主管部门责令限期改正;逾期仍不改正的,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。

第四十条 单位或者个人违反本规定骗取残疾人优待扶助的,由负责优待扶助工作的相关主管部门给予警告,限期退回非法所得;情节严重,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

第四十一条 市、县(区)残疾人联合会负责对本规定的实施进行日常的监督检查,并有权建议相关主管部门对违反本办法的单位和个人作出处理。

第四十二条 市、县(区)残疾人联合会的工作人员有下列行为之一的,所在单位应当责令其改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一)给不符合残疾人标准的人员发放《残疾人证》的;

(二)在残疾人优待扶助工作中出具虚假的家庭贫困证明的。

第四十三条 单位或者个人给残疾人合法权益造成财产损失或者其他损害的,依法承担民事责任。

第七章 附 则

第四十四条 本办法自2009年12月1日起施行,有效期5年。