摘要：
近年来，随着我国经济社会迅猛发展，各种社会问题错综复杂，演化出一系列带有共性的社会矛盾，由此带来的法律问题也呈现出发散式趋势。激烈的社会矛盾往往最终反映到法院受理的各类案件中，法院对此必须作出积极回应，化解社会矛盾带来的冲击。审判监督程序在法院参与社会管理、促进社会和谐进步等宏观层面，在纠正冤假错案、化解涉法信访、实现案结事了的等微观层面，都发挥着越来越重要的不可替代的功能和作用。新证据是启动审判监督程序的重要缘由，然而，由于法院不得不面对传统观念与现代理念之间的冲突与博弈，面对来自法理之外的情感、道德等多重评判与压力。有关审判监督程序中新证据运用还存在不少争议。新证据的取得、举证、质证、采信等实际程序上运用，必须遵循法律事实与客观事实的有机统一、公正与效率兼顾、有错必纠与既判力的协调、公权力行使与私权利维护平衡等现代司法理念。我们从法理视角对此进行了多维思考，结合司法应用实践，来探索这些传统与现代理念之间冲突的症结和困境所在，并作出理性的思考与判断，以期对秉承现代司法理念，实现审判监督程序实体正义与程序正义并重的基本价值取向而有所裨益。
【关键词】民商事 新证据 多维 思辨
一、客观事实与法律事实：新证据启动审判监督程序的两难选择
从物质与意识的辩证关系来看，客观事实是一种物质存在，法律事实却是意识层面之下的客观存在。“从法哲学的角度来看，法律事实是事实的一种，是被法律所处理的或带有法律性质的社会范围内的事实。” 我国传统司法理念中，存在实事求是的基本理念，“以事实为根据，以法律为准绳”是到目前为止仍然存在甚至适用的传统司法理念，这种观念也比较符合社会公众的基本道德判断。然而，事物是不断运动和发展变化的过程，客观事实的发生，反映到司法程序中，已经无法完全复原。无论是当事人的角度，还是社会公众，甚至是司法机关，都无法真正完全的复原已经发生的客观事实。对于客观事实的完全再现，只是理论上的追求和表述。对于已经发生的客观事实的复原，都要加入人的主观认识成分。传统的司法理念中对于客观事实的极端和完全的追求，是无法实现的。无论是使用何种类型的证据，也无论是直接证据还是间接证据，理论上都无法完全再现已经过去的客观事实。
审判监督程序中对于新证据的运用，无非就是为了实现处理法律事实与客观事实出现脱节这个焦点问题。不少当事人认为所自己主张的客观事实，没有得到司法机关的认可和认定。自己受到了冤枉，而信访不止，无数次的申诉。当事人因为没有实质意义上的新证据支持自己的主张仍然固执己见，造成司法机关十分被动。民商事审判监督程序的传统司法理念中，新证据的作用完全是为了证实客观事实，而推翻通过审判程序确立的法律事实。这种对于客观事实的苛刻追求，是违背现代司法理念确立的规则与原理的。“以诉讼的方法令人完全确信地重现过去是不可能的”。 在这种背景下，以当事人获取的所谓新证据而轻易启动审判监督程序是不可取的。司法实践中，有的当事人仅凭获取了一些间接证据，如获取不同的证人证言，来试图启动对具有直接证据支持的法院认定的法律事实的审判监督程序，这种现象还比较突出。对于以新证据启动审判监督程序应该进行听证，确保法律事实与客观事实认定与运用在司法程序中的正确实施，慎重对待这种对于客观事实片面追求的申诉请求。
新证据的认定和运用在当事人和司法机关之间，存在理念上的冲突，这是树立现代司法理念需要解决的突出问题。对于法律事实的尊重，也是遵循一定的审判程序而得到的。对于经过法律程序而获得法律事实，这是程序正义之后的结果。这种结果必须受到尊重，这是现代司法理念的基本内容。传统理念中普遍存在“重实体、轻程序”的观念。程序正义具有独立的应用价值。“不按程序办事尽管可能带来一时的方便, 但这样做的代价非常高, 甚至会危及统治体制的正统性。” 对于原审生效判决生效后，当事人或司法机关取得的新证据，不能认为原审判决认定的法律事实错误。如果尊重程序正义，可以以新证据重新发起一个诉讼，来重新确立客观事实支撑的新的法律事实。“承认认识的相对性也就等于肯定了法律事实的合理性”。 司法实践中有一个案，被告因为自己书写的欠条没有抽回，而原告书写的还款收条却没有找到而败诉，被判偿还借款五万元及利息，但若干年后搬家后找到了原告的收条。这种情形下，不能认为原判认定的法律事实存在错误，因为法院遵循了民事证据规则，遵循了程序正义，正确认定了法律事实。被告如果已经依据原判内容履行了付款义务，可以依据收条进行重新发动一个诉讼，以原审原告不当得利为案由，进行重新诉讼，而不是以有新证据为由，启动审判监督程序后重新作出裁判，进行执行回转。
二、公正与效率:新证据运用的法经济学思考
公正与效率是司法权正常发挥社会调节作用的最基本的两大要求。一个社会纠纷的产生、发展到最后的分化、异化、消融，需要一个时间段。在这个时间段中，纠纷背后的社会关系存在一种不确定性，这种不确定性对社会生产力的发展存在一定的阻滞作用。因此，司法在纠纷解决过程中，必须在公正的前提下，保持着一定的效率。“追求客观事实的努力受到效率评价标准的制约，为了使人类生活和法律制度具有一定的效率，有时候不得不牺牲对客观事实的追求。” 这是对法学进行经济学分析之后的理性判断，这种基于经济学上效益分析是完全必要的。“效益是诉讼程序的一个基本价值。在一般的意义上，效益的价值目标要求一种诉讼程序以尽可能少的成本，获取尽可能的大的收益。” 诉讼是有成本的，司法机关本身的成本且不论，对于当事人的诉讼成本，不仅仅表现在诉讼费用、律师费等物质支出，还有时间成本，这种时间成本在经济高度发展的今天十分突出。市场经济条件下，诉累不仅仅是金钱的付出，还是交易机会的丧失。一方当事人申诉请求的不断提出，将影响裁判固定的社会关系的新的发展，造成另一方当事人的诉累。对于原审程序中没有提出的新证据，对于在原审程序中没有举证，在审判监督程序中提出的一方当事人，必须给予另一方当事人损害赔偿，可以不论提出一方是否存在主观上的过错。对于提出新证据的当事人，另一方当事人可以就质证、再审所需要的实际成本进行主张。
对于原审裁判过程中当事人没有提供的新证据，是否纳入审判监督程序的运用，我们必须秉承主客观相统一的判断标准。客观上，在原审在举证期限内没有举证，是因为原审程序中当事人不能发现、不能提供或应该不能发现，应该不能提供的证据，而在原审诉讼举证期限期满后，或原审裁判发生法律效力后，才能或应该能发现的新证据，在审判监督程序中当事人提出的，应该重新组织举证、质证。如果客观上当事人能够提供对自己有利的证据，而为了某种不正当的自身需要没有举证的，不能作为新证据使用。相对方当事人对于这种证据，因为不能归责于自己的原因而没有获取的，在审判监督程序中可以作为新证据使用。这是对于新证据获取和提供的客观现实判断。实际上也包含了对于举出新证据的当事人的主观心态的判断。民商事案件的当事人处分原则很重要，对于新证据举证当事人主观心态上的判断，诚实信用原则也是基本标准。分析新证据形成的客观原因，结合举证人的客观行为，判断行为是否存在欺诈、隐瞒、投机等不良诉讼心理状态，最终决定是否作为新证据运用。
对于当事人提起申请再审的时间为原审发生法律效力之后的两年内，这个时效上基准基点不能违背，但法院提起审判监督程序提起的时间没有明确的规定。司法实践中，法院为了处理涉法信访，不顾当事人申请再审的时效性而启动审判监督程序，这种做法显然损害了另一方当事人的合法权益。“信访成本包括经济成本和道德成本，经济成本又包括信访人的成本和公共成本，最终，使信访制度成为一个成本高昂的制度。” 对于超过两年期限的申诉，仍然以发现新证据而不断申请再审，仍然希望依据信访来迫使法院启动审判监督程序的，对于这种新证据应该不予举证、质证和采信。司法本身是一种有时间限制的工作，它必须遵循法律正当程序，而不允许当事人无期限限制地收集提交证据给法院，并一遍遍地要求法院进行审理。证据失权规则也需要遵循，也就是举证时限问题。“所谓证据失权，是指负有举证责任的诉讼当事人应当在法定或人民法院指定的期限内提出证据证明其主张的，无正当理由不提供或逾期不提出证据即承担证据失权的法律后果的制度。” 证据是附着在客观事物之上的，是具有一定的时空性的。新证据的取得和固定，必须遵循这个客观要求，而不是只要在原审举证期限期满后发现的证据都可以作为新证据使用，以此为根据进行申诉。
三、既判力与新证据的证明力：新证据运用的利弊衡量
既判力体现的是司法权威与司法公信力。对于法院裁判既判力的认同和尊重是法治社会的最基本体现。也是司法最终裁判的基本法治原则的具体体现。“根据‘诉权消耗’理论，当事人以诉讼方式提出的实体请求经法院审理并作出判决后，其再次起诉的权利即已消耗殆尽，不得再次起诉，也就是‘一事不再理’。这种观念后来分别被大陆法系和英美法系的诉讼制度继承，并经过发展和完善，成为既判力理论。” 法院既判力相对于审判监督程序而言，似乎存在一定的矛盾，但实际上是辨证统一的。既判力在法院在遵循程序正义之后得到的实质正义结果，既判力的维护同时也需要法院发现自己裁判确有错误的前提下，允许自己主动改正错误裁判，实现程序正义与实体正义的真正统一，实现公平正义的基本价值取向，审判监督程序的提起与既判力的维护并不是完全相反的矛盾存在。既判力维护是原则，审判监督程序的提起是例外，但这种例外最终的价值取向仍然是维护既判力这一原则。
民商事案件证据规则经历了法院职权取得证据到谁主张，谁举证的实质性的改变。当事人主义诉讼模式下，法官中立裁判，当事人要负责证据的调查、准备、提出、和证据价值的陈述工作，法官不能在当事人指明的证据范围以外依职权主动收集证据。然而，从完全的法院职权主义到完全的当事人主义，使很多当事人尤其是法律知识缺乏的农村居民等类型的当事人难以接受。实践中出现了有的当事人对法院依据证据规则进行裁判的结果不服，对于应该属于自己举证责任的承担也不能认真履行义务，导致自己败诉的结果后仍然不能接受，并且认为法院偏袒对方当事人的不良现象。原审裁判生效后，当事人才进行采集证据，希望法院重新提出审判监督程序。从应然层面上看，应该尊重原审裁判的既判力。当然，原审法官应该就这种证据规则下当事人的权利和义务行使基本的释明权。但这种法官释明义务并不意味着当事人对证据规则可以明知而不遵循。这种规则意识的确立是正确对待涉法信访必须树立的原则，而不是因为当事人信访即启动审判监督程序来应付申诉。因为这种证据规则的设立和正确运用，是确定法院裁判既判力的前提和条件。
民商事案件证明标准为高度盖然性的法律事实。这一证明标准往往得不到当事人的完全认同。这实际上仍然是传统观念与现代理念之间冲突的集中点。“所谓盖然性，实际上是指可能性。高度盖然性针对的是，当当事人提出的证据虽然不能达到确实的程度，但盖然性较高，足以使法官内心确信发生了证据指向的事实。” 对于当事人提供的证据，在原审阶段只要达到了这种证明标准，就可以说符合民商事案件的基本证明标准，也就需要尊重这个法院裁判文书的既判力。对于新证据，审判监督程序的启动前，法官可以根据经验法则和合理推断，正确运用法官自由裁量权，对于可能影响原审案件裁判结果的新证据进行判断，如果其证明力确实已经达到足以推翻原审裁判认定法律事实和结果的高度盖然性标准，就可以启动审判监督程序。但不能只是因为当事人依据证明力比较小的所谓新证据而长期申诉或申请再审，就轻易启动审判监督程序。在这个新证据证明认证的程序中，可以举行听证会，公开进行听证，在尊重当事人的诉辩权的同时，维护国家裁判文书的既判力。
四、私权利维护与公权力行使：当事人获取或司法机关取得新证据的途径考量
对于私权利的维护，私力救济之外就是公力救济。审判监督程序本身是基于司法机关的职权而启动，是私权利维护与公权力行使交织领域。申请再审是基于当事人的诉权这种私权利基础。 “民事诉权的正当性源于私权公力救济的必要性,私权公力救济的必要性则缘于私权私力救济的有限性。” 公力救济需要在程序上形成私权利维护的程序权利均衡，这就是两造对抗的诉讼程序之中的权利与权力的平衡。在审判监督程序必须遵循这个程序正义的基本内容。无论审判监督程序的启动，还是具体进行，除了当事人本身的诉辩对抗之外，国家公权力如何行使也是关键所在。在取证、举证、质证过程中，可能因为公权力的过度介入，而失去了诉讼权利维护的公平性。“对法院依职权启动再审的范围限制为有损公益的确有错误情形，但不少地方依然掌握过宽，没有按照司法解释精神执行，造成依职权启动再审的随意性较大。” 但适当的公权力介入又是不可或缺的。“在我国当前的客观情况下，对民事案件排除国家干预，取消法院依职权决定再审，未必适宜。” 审判监督程序中新证据的取得、质证等，仍然和原审民事诉讼活动秉承同等的基本诉讼原则，基本上属于私权利维护的权能范畴，公权力不宜过度介入。
检察机关的法律监督与公权力行使、私权利维护也存在一定辩证统一的关系。“检察机关对审判的监督是一柄双刃剑，它既可能有利于个案处理的公正，又可能损害审判的权威，扭曲诉讼的性质。” 对于司法权的正确行使，防止法官枉法裁判，检察机关的法律监督必不可少。但检察机关提起民商事案件的抗诉是一直以来颇受争议的领域。检察机关作为我国司法体制的重要组成部分，除了代表国家对犯罪进行公诉外，还承担着对法院进行法律监督的职能，民商事案件的抗诉就是这种职能的重要体现。很多人认为这种抗诉容易造成民商事案件中私权利维护的失衡。造成国家公权力介入后的私权利维护失衡。这种观点存在一定的现实基础。民事诉讼是当事人之间的证据对抗。司法实践中，检察机关为了实现抗诉成功的目的，过多介入民商事案件抗诉新证据的取证，实际上，这是对民商事案件证据规则的一种现实违背。对于民商事证据的取得，是当事人必须付出的诉讼成本，对于新证据的取得，胜诉一方的权益可能因为检察机关的过度介入而意外受损。
由于对于民事证据规则实施后，不少个案中出现的极端现象不能被公众接受。对于谁主张，谁举证的完全当事人主义举证责任分配，社会公众也有很多质疑的声音。对于以非法手段获取的证据，当事人的举证能力达不到辨别真伪的程序。这种情形下，就需要公权力的介入，但这对法院依据职权进行取证来说，并不是必然的理论依据。广东省的四会市一法官裁判一起普通的民间借贷案件，判决被告败诉，被告夫妇不服，认为裁判所依据的直接证据，欠条是原告胁迫所写，而在法院门口服毒自杀，后经过公安机关的侦查，取得了原告确为持刀胁迫被告夫妇书写欠条的证据，这个案件得到纠正。该案的审理法官遵循了民事证据规则，却不能得到当事人和社会公众的理解，最终还被公诉，虽然被判无罪，但其影响却是负面和深刻的。在这起案件中，法官如果因为被告的辩称，而主动调取证据，也仍然无法获取新证据。同时，如果这种证据规则得不到适用上的认同，则很可能造成法院必须不得不对每一起案件进行职权主义上的取证，这种做法可能损害了另一方的利益，因为在证据规则同等适用的情形下，这种证据规则适用的平等性受到冲击。“就举证而言，法官不能直接告知当事人具体应提交什么诉讼材料，应以争点与证据的整理为核心，不得对案件介入过深，否则会造成未审先决和审理不公。” 在这个案例中，审判监督程序依据是公安机关刑事侦查的结果这个新证据来进行的，但回归到原审程序中，被告方可以依据自己的权利，主动申请公安机关侦查权这种公权力来介入，而不是只是等待法院职权介入，因为公安机关的介入是因为可能存在刑事犯罪，而不是违反民事证据规则，造成平等的权利维护最终失衡。
参考文献：
1.严存生、王海山，《‘法律事实’概念的法哲学思考》，载《法学论坛》2002年第1期第5页。
2.（美）波斯纳：《法理学问题》，中国政法大学出版社1994年版，第277页。
3.季卫东: 《法治秩序的建构》, 中国政法大学出版社, 2001年版, 第79页。
4.刘晓兵;《法哲学思考》，知识产权出版社2005年版，第167页。
5.张文显、李步云主编《法理学论丛》，法律出版社2000年版，第316页。
西安市人民政府关于印发《西安市行政机关公文处理实施细则》的通知
陕西省西安市人民政府
西安市人民政府关于印发《西安市行政机关公文处理实施细则》的通知
市政发〔２００３〕１３号 ２００３年２月１７日
《西安市行政机关公文处理实施细则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
西安市行政机关公文处理实施细则
第一章 总 则
第一条 为了切实做好西安市各级行政机关的公文处理工作，使之规范化、制度化、科学化，根据国务院２０００年８月２４日发布的《国家行政机关公文处理办法》，结合我市实际，制定本细则。
第二条 行政机关的公文包括电报，下同，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第三条 本市各级行政机关是指：市、区县、乡镇的人民政府，市、区县人民政府的各工作部门、直属行政机构、直属事业机构、派出机构。受双重领导的行政性、事业性机构，直属企业、其它经济组织也适用本细则。
第四条 公文处理指公文的办理、管理、整理、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
第五条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
第六条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。
第七条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本细则并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
第八条 本市各级行政机关的办公厅室是公文处理工作的管理机构，主管本机关的公文处理工作并负责指导下级机关和事业、企业单位的公文处理工作。
第九条 本市各级行政机关的办公厅室应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。
第二章 公文种类
第十条 行政机关的公文种类主要有：
一命令（令）
适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
二决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
三公告
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
四通告
适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
五通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
六通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
七议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
八报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
九请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
十批复
适用于答复下级机关的请示事项。
十一意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
十二函
适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
十三会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。
第三章 公文格式
第十一条 公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。置于公文首页红色反线以上的份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素统称眉首；置于红色反线不含以下的标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件等要素统称主体；主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等要素统称版记。
公文页边与版心尺寸：公文用纸天头（上白边）为３７ｍｍ，公文用纸订口（左白边）为２８ｍｍ。版心尺寸为１５６ｍｍ×２２５ｍｍ（不含页码）。
一涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，秘密等级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三种，用３号黑体字，顶格标注在公文版心右上角，两字之间空１字，秘密等级和保密期限之间用★隔开，密级和保密期限由公文办理者标注。“绝密”、“机密”、“秘密”级公文还应当标明份数序号，用阿拉伯数码顶格标于公文版心左上角，由文秘部门标注。
二紧急公文应当根据紧急程度由公文办理者分别标明“特急”、“急件”。用３号黑体字，顶格标于公文版心右上角，两字之间空１字。如需同时标注秘密等级与紧急程度，秘密等级标于右上角第１行，紧急程度标于右上角第２行。紧急电报应当按紧急程度分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
三发文机关标识是由发文机关全称或规范化简称后加“文件”二字组成；对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。下行公文发文机关标识上边缘至版心上边缘为２５ｍｍ。上行公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为８０ｍｍ。
发文机关标识使用小标宋体字，用红色标识。字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但一般应小于２２ｍｍ×１５ｍｍ高×宽。
联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧 ，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。
四发文字号由发文机关代字、年份、序号组成。联合行文，只标明主办机关发文字号。年份、序号用阿拉伯数码标识；年份为四位数，用六角括号“〔 〕”括入；序号不编虚位即１不编００１，不加“第”字。发文字号用３号仿宋体字，标于发文机关标识之下空２行。上行文发文字号居左空１字，下行文发文字号居中排布。
发文字号之下４ｍｍ处印一条与版心等宽的红色反线。
五上行文需标识签发人、会签人姓名。签发人姓名，平行排列于发文字号右侧，居右空１字。“签发人”用３号仿宋体字，后标全角冒号，冒号后用３号楷体字标识签发人姓名。
如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第１行，其他会签人姓名从第２行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个会签人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为４ｍｍ。
六公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。公文标题用２号小标宋体字，标于红色反线下空２行。可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。
七主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。用３号仿宋体字，左侧顶格标于标题下空１行，最后一个主送机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的抄送之上，标识方法同抄送。
八正文指公文所要表述的内容。位于主送机关下１行，每自然段开始左空２字，回行顶格。回行时要保证数字、年份的完整。正文用３号仿宋体字，一般每面排２２行，每行２８个字。正文中如有小标题可用３号小标宋体字或黑体字。
九公文如有附件，在正文下空１行左空２字用３号仿宋体字标识“附件”，后标全角冒号和附件名称。附件如有序号使用阿拉伯数码如：附件：１××××；附件名称后不加标点符号。附件应与公文正文一起装订，并在附件左上角第１行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。如附件与公文正文不能一起装订，应在附件左上角第１行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件或带序号。
十成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。成文日期使用汉字，将年、月、日标全；“零”写为“○”。
十一公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。
１单一发文印章使用：
单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文日期。成文日期右空４字；印章应端正、居中下压成文日期，印章上弧线距正文１行之内，印章用红色。
当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文日期上；
当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文日期上。
２联合行文印章使用：
联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。当联合行文需加盖两个印章时，应将成文日期拉开，左右各空７字；主办机关印章在前；两个印章均压成文日期，印章用红色。只能采用同种加盖印章方式，以保证印章排列整齐。两印章间互不相交或相切，相距不超过３ｍｍ。
当联合行文需加盖３个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称可用简称按文件发文标识顺序排在成文日期和正文之间，并使印章加盖或套印在其上。主办机关印章在前，每排最多３个印章，两端不得超出版心；最后一排如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切；在最后一排印章之下右空２字标识成文日期。
３特殊情况说明：
当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。
十二附注需要说明的事项，应当加圆括号标注。用３号仿宋体字标于成文日期下一行，居左空２字。请示件应注明联系人的姓名和电话。
十三公文应当标注主题词。上行文、平行文按照上级机关的要求标注主题词。主题词位于抄送栏横线之上。“主题词”用３号黑体字，居左顶格标识，后标全角冒号；词目用３号小标宋体字，词目之间空１字。
十四抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。
抄送机关位于主题词下１行，左右各空１字用３号仿宋体字标识“抄送”，后标全角冒号；抄送机关间用逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐，在最后一个抄送机关后标句号。
十五印发机关和印发日期，指公文印制单位与送印日期。位于抄送机关之下无抄送机关在主题词之下占１行位置；用３号仿宋体字。印发机关左空１字，印发日期右空１字。印发日期以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。
十六版记中各要素之下均加一条反线，宽度同版心。版记应置于公文最后一页，版记的最后一个要素置于最后一行。
十七页码指公文各页的联接顺序。
用４号半角白体或宋体阿拉伯数码标识，置于版心下边缘之下１行，数码左右各放一条４号一字线，一字线距版心下边缘７ｍｍ。单面印刷的公文页码居右空１字。双面印刷的公文单页码居右空１字，双页码居左空１字。空白页不标识页码。
十八公文中表格
公文如需附表，对横排Ａ４纸型表格，应将页码放在横表的左侧 ，单页码置于表的左下角，双页码置于表的左上角，单页码表头在订口一边，双页码表头在切口一边。
公文如需附Ａ３纸型表格，且当最后一页为Ａ３纸型表格时，将Ａ３纸型表格贴在封三前，不应贴在文件最后一页（封四）上。
十九公文的特定格式
１信函式格式
发文机关名称上边缘距上页边的距离为３７ｍｍ，推荐用小标宋体字，字号由发文机关酌定；发文机关全称下４ｍｍ处为一条武文线上粗下细；距下页边３０ｍｍ处为一条文武线上细下粗，两条线长均为１５６ｍｍ。每行居中排２８个字。发文字号置于武文线下１行版心右边缘顶格标识，发文字号下空１行标识公文标题，如需标识秘密等或紧急程度，可置于武文线下１行版心右边缘顶格标识。发文机关名称及双线均印红色。两线之间各要素的标识方法从本标准相应要素说明。
２命令格式
命令标识由发文机关名称加“命令”或“令”组成，用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。命令标识上边缘距版心上边缘２０ｍｍ，下边缘空２行居中标识令号；令号下空２行标识正文；正文下一行右空２字标识签发人签名章，签名章左空２字标识签发人职务；联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。在签发人签名章下一行右空４字标识成文日期。其他要素从本标准相关要素说明。
３会议纪要格式
会议纪要标识由“×××××会议纪要”组成。其标识位置同本条三，用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。会议纪要不加盖印章。其他要素从本标准相关要素说明。
二十公文文字应用简体汉字，从左至右横写、横排。
第十二条 公文用纸一般采用国际标准Ａ４型２１０ｍｍ×２９７ｍｍ，左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。
第四章 行文规则
第十三条 行文应当确有必要，注重效用。
第十四条 行文关系应根据各自的隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。
第十五条 政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；政府办公厅室根据政府授权，可向下级政府行文；政府其他部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。
部门内设机构除办公厅室外不得对外正式行文。
第十六条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
第十七条 属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。
第十八条 属于主管部门职权范围内的具体问题，如经费、编制、表彰、奖励、惩戒、税收、物资、物价、基建、征地、减免收费、住房等，应当直接报送主管部门处理。主管部门认为应由政府决定的，由主管部门向政府请示。
第十九条 部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
第二十条 向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
第二十一条 “请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。
第二十二条 除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
第二十三条 受双重领导的机关向上级机关行文，应根据内容写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
第二十四条 各级行政机关应按规定份数向上级机关报送公文。各机关上报市政府的请示、报告、意见，份数为５份。
第五章 发文办理
第二十五条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、登记、缮印、用印、分发等程序。
第二十六条 草拟公文应当做到：
一符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。
二情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。
三公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。
四拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。
五人名、地名、数字、引文要准确。引用公文，应先引用公文的标题（加书名号），后引发文字号（加括号），引用原文应加引号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。
六结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“１．”，第四层为“（１）”。
七使用国家法定计量单位。
八文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
九公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。
十根据公文内容涉及的范围和行文规则，确定公文的主送机关和抄送机关。主送机关的顺序是：先政府后部门；先直属后其他。抄送机关的一般顺序是：上级各领导机关；同级党委、党委各部门、军事机关、各人民团体、各新闻单位；同级人大常委会、政协、法院、检察院。
第二十七条 拟制公文时，对涉及其他部门职权范围内的请示性事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见会签后或在请示中说明有关部门意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，与有关部门会签或附有关部门书面意见原文后报请上级机关协调或裁定。
各部门之间征求意见或会签文件时，协办部门必须在５个工作日内予以签发，否则视为失职。
第二十八条 各级行政机关的发文，要坚持精简、效能的原则。
一认真压缩公文数量，提高公文质量，可发可不发的公文坚决不发，可抄送可不抄送的公文一律不抄送。
二上级机关在报刊上已公布的行政法规和已发至基层单位的公文，本机关无新的要求时，不再原文转发。
三凡能通过当面商定、电话联系、开会协商和领导面示等方式解决或答复的问题，或将领导批示已抄送、复印有关部门执行的，不再印发批复、复函。
四政府负责人在有关部门召开的业务会议上的讲话，一般不印发。必要时，由有关部门印发。
五政府各部门召开会议的通知由各部门自行印发。必要时经请示政府同意后可在通知中注明“经×××政府同意”。
第二十九条 起草的公文送负责人签发之前，应由办公厅（室）负责人认真进行审核。未经审核的公文，不得送负责人签发。审核的重点是：
一是否确需行文。
二行文内容是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定，提出的措施和要求是否切实可行。
三行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求。
四公文格式是否符合本办法的规定。
第三十条 以本机关名义制发的上行文，由正职负责人签发正职负责人不在时由主持日常工作的副职负责人签发并由办公室出具情况说明；以本机关名义制发的下行文或平行文，由正职负责人或者由正职负责人授权的其他负责人签发。
审核过的公文，按负责人的职权和分工分别签发。
一发布命令、决定和行政法规，授予荣誉称号，设立或撤并所属工作部门，任免各工作部门的负责人员，各级政府向同级人民代表大会及其常务委员会提交议案，由正职负责人签发。
二以本机关名义制发的下行文或平行文，经分管的副职负责人审核后，由正职负责人或由正职负责人授权的副职负责人签发。
三向上级机关的请示、报告、意见由正职负责人签发。正职负责人不在时由主持日常工作的副职负责人签发，并由报文单位办公室出具情况说明。
四经会议集体讨论通过的有关公文（除政府规章外）和日常工作形成的公文，由分管负责人签发。
五办公厅（室）的公文，由秘书长或办公厅（室）主任签发。
第三十一条 各级负责人审批和签发公文要认真负责，签署自己的具体意见、姓名和日期。文字不要批写在装订线左侧。
第三十二条 各级负责人审批和签发的公文，应退文秘部门统一办理，不得直接转给其他承办机关。
第三十三条 公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。
经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。
第三十四条 草拟的公文应用计算机打印初稿，修改、审批、签发公文，应用钢笔或毛笔等符合存档要求的笔书写。
第三十五条 各机关要积极应用计算机对公文的收发、传递、办理、归档、整理和查询调阅进行管理，逐步实现办公手段的现代化。
第六章 收文办理
第三十六条 收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。
第三十七条 收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：
是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。
第三十八条 经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅室负责人批准后，可以退回呈报单位并说明理由。
第三十九条 承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并说明理由。
第四十条 收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。各部门在收到上级交办文件，必须在两周内回复。凡没有正当理由拖延不办、贻误时机，造成损失的，要追究部门主要领导和经办人的责任。
第四十一条 公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分岐，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可报请上级机关协调或裁定。
第四十二条 审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。
第四十三条 送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。
第七章 公文归档
第四十四条 公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理、归档。
个人不得保存应当归档的公文。
第四十五条 归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值等整理，要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。
第四十六条 联合办理的公文，原件由主办机关整理、归档，其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。
第四十七条 本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理、归档。
第四十八条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。
第四十九条 拟制、修改和签批公文，书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求。
第八章 公文管理
第五十条 公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。
第五十一条 文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。
第五十二条 上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。
第五十三条 公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
第五十四条 公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖复印机关证明章。
第五十五条 公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第五十六条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅室负责人批准，可以销毁。
第五十七条 销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。
第五十八条 机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理后按有关规定移交档案部门。
工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
第五十九条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。
第六十条 公文处理必须严格执行有关保密规定。
一本机关制发的公文，凡涉及秘密事项的，应按照密级划分的规定标明密级。
二秘密包括机密、绝密和密码电报公文要有严格的收发、登记、阅办、传递、保管制度。
三绝密和重要的机密公文在传递中应由专人送达，秘密和机密公文、信件在直送有困难时，应通过邮局机要部门递送，不得以普通邮件交邮局寄送。
四禁止用不加保密机的传真机传输秘密公文信息或利用明传电报答复密传电报中提出的问题。
五严格禁止复印、翻印、转发密码电报，严禁在公文中引用“密码电报”字样和收、发密电的文号。
六不得将秘密公文和密码电报带到家里、医院里或其他公共场所阅读。确需在机关外阅读时，由机要秘书送阅，随阅随退。
第九章 附 则
第六十一条 行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。
第六十二条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
第六十三条 各级行政机关的办公厅室对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。
第六十四条 本细则由西安市人民政府办公厅负责解释。
第六十五条 本细则自２００３年３月１日起施行。２００１年起施行的《西安市国家行政机关公文处理实施细则》同时废止。
