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浅议审判机关独立行使审判权

范闽杰 邵静波 周文星


党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次重要会议，是继往开来，与时俱进的大会，是动员全党全国人民开创有中国特色社会主义事业新局面的大会。在这次大会上，胡锦涛总书记在发展社会主义民主政治部分讲到：建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。我们注意到，党的十五大提出了依法治国的目标，并提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。在党的十七大上，胡锦涛总书记再次提到保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，可谓意义深远。我国现行宪法规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法作为我们国家的根本大法，其明确规定人民法院独立行使国家审判权，是从制度上确立了国家审判权由人民法院独立行使。从党的十五大到党的十七大，党和国家领导人反复提出要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，一方面说明了党对保证审判机关独立行使审判权的重视；另一方面也折射出一个问题，那就是在过去的时间内，人民法院在独立行使审判权方面还有很多不尽人意的地方，人民法院的独立审判权没有得到根本保证。解读十七大报告，贯彻十七大精神，就保证审判机关依法独立公正地行使审判权方面，笔者认为应重点考虑以下几个方面：
一、审判机关依法独立公正行使审判权必须理顺与党的领导关系
坚持党的领导和审判机关依法独立公正地行使审判权都是我国宪法规定的原则，前者是四项基本原则的核心内容，是党和国家的根本制度，后者是我国司法制度的重要特征之一，是依法治国的必然要求。二者的共同目的，都是保障国家法律的正确实施。在处理二者的关系上，存在着两种错误倾向：一种是个别党政领导“法治”观念甚为淡薄，还存在干预审判的现象。主要表现是在具体案件事实的认定和具体适用法律上对审判机关施加压力，以致于在现实生活中至今仍然存在“权大于法”、“官大于法”、“领导人的话就是法”的畸形法律观念，在这样一种法律观念的影响下，各种权力可以毫不掩饰地干预审判权，从而产生了“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的法律虚无主义怪现象。这些都是违反审判机关独立行使审判权的表现。另一种是一些法官不能正确对待党委的领导和社会监督，把党委的领导和社会监督当作干预审判。这也是对审判机关独立行使审判权错误理解。
处理好二者的关系，在党的领导方面，要改进党的执政方式，解决好怎样领导的问题。共产党是我国的执政党，审判权的独立行使不能离开党的领导。党的领导应主要体现为政治上、组织上和思想上的领导，包括党领导人民制定政策和法律，并通过政策和法律来指导司法活动，选择政治素质和业务素质好的人担任法官，教育法官秉公执法，健全和完善保障独立审判的各项制度，为审判机关依法独立公正地行使审判权创造必要的条件、创造更好的条件。党的领导不是党委审批案件，也不是由党委确定对个案的具体处理，更不能借“党的领导”的名义去干扰法官独立行使审判权。做到总揽不包揽，协调不代替，支持审判机关依法独立公正地行使审判权。另一方面，对审判机关依法独立公正地行使审判权要有正确的认识。审判机关独立行使审判权，不是不要党的领导，也不是不接受监督。要把坚持党的领导与审判机关依法独立公正地行使审判权统一起来，坚决维护党总揽全局、协调各方的领导地位，坚决保证审判机关依法独立公正地行使审判权。
二、审判机关依法独立公正地行使审判权必须以公平正义为价值取向
公平正义，是自古以来人类社会共同的追求，也是社会主义法治的价值追求，是构建社会主义和谐社会的重要任务。只有树立公平正义的理念，才能使宪法规定的建设社会主义法治国家的任务落到实处，才能真正维护人民的利益，促进社会和谐发展。审判机关是法律的执行者，也是公平正义的维护者。它是各类社会关系、矛盾、纠纷冲突的调节器，既是社会公平正义的重要组成部分，也是实现、维护和保障社会公平正义的最后一道防线。法官的一纸判决，把善恶丑美、是非曲直的划分变成现实，直接把公平正义的的价值取向成就为具体。如果审判机关的裁判不能体现公平正义，就会使人们对公平正义的追求丧失信心，也会对审判机关独立行使审判权产生合理的怀疑。因此，公平正义是审判机关的最高价值目标追求，也是保证审判机关依法独立公正地行使审判权的首要任务。
“打铁还须自身硬”，要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，审判机关首先要自觉用公平正义的理念指导审判活动，做好维护社会公平正义的工作。一是要坚持秉公执法。秉公执法是公平正义理念对审判工作提出的最基本的要求。如果执法不公，执法的天平就会发生倾斜，不可能实现和维护社会的公平正义。做到秉公执法，一要出于公心，维护公益。法官在执法活动中必须以人民利益、国家利益、社会利益为至高利益，以维护公平正义为己任，保证法律的正确实施和维护法律尊严。二要摒除邪恶，弘扬正气。要有蓬勃向上的朝气、刚直不阿的锐气和惩恶扬善的正气，依法惩治破坏社会秩序、侵犯公民权利的违法犯罪行为，伸张正义。三要克服己欲，排除私利。不为人情所困，不为金钱所惑，不为美色所虏，不为权势所屈，杜绝关系案、人情案、金钱案。四要态度公允，不偏不倚。法官不仅要具备区分善恶、维护正义的能力，还要以公允的态度、公正的立场处理相关事务，给人以看得见的正义。二是要坚持以事实为根据，以法律为准绳。贯彻这一重要原则，需要从两个方面着眼：一要严把证据关。牢固树立证据意识，客观全面地收集、审查证据。既不能搞有罪推定，也不能简单搬用“疑罪从无”。二要严把法律关。法律是审判机关行使职权的依据，也是作出判断的准则。法官要努力提高法律水平，严格把好法律适用关，才能真正实现公平正义。三是要坚持实体公正与程序公正并重。司法公正包括实体公正和程序公正，两者是辩证统一的。坚持实体公正与程序公正相结合，既重视实体公正，又保证程序公正，是审判工作中应当着重把握的。“重实体轻程序”、“程序虚无主义”的观念和做法是错误的，它不仅达不到实体公正，而且还损害了法律的权威和审判机关的形象，甚至导致冤假错案的发生。必须切实提高程序意识，严格遵循法定程序，有效保障司法公正。四是要坚持公正与效率并重。公正与效率都是法治社会所追求的重要价值，二者是相互依赖、相互制约的统一体。效率是实现法律公正的重要条件，公正是评价法律效率的基本尺度。审判机关在具体司法中应努力追求公平与效率的最佳结合，而不应把二者割裂开来，对立起来。五是要坚持以公开促公正。审判机关应当认真落实和严格执行司法公开的规定，继续坚持以公开促公正，不断深化法院工作公开的形式、载体、内容，要通过便捷的、最容易为社会公众所知晓的方式和途径，将公开的内容公之于众，认真落实权利义务告知制度，接受人民群众和诉讼参与人的监督。
三、保证审判机关依法独立公正地行使审判权，必须搞好法官队伍职业化建设
审判机关依法独立公正地行使审判权，一定意义上是法官依法独立公正地行使审判权。因此，法官队伍职业化建设是审判机关依法独立公正地行使审判权的根本所在。过去我们也经常谈要保证法院依法独立公正地行使审判权，但是实践中做的并不好，受到了来此各方面的掣肘。究其一个根本原因就是法官的整体素质还不尽人意。我们很难想象一个只有初中或高中文化素质的法官是如何处理当事人为本科或以上学历的案件。十七大报告中提出要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，就审判机关而言，当务之急就是切实搞好法官队伍职业化建设，造就一支高素质的法官队伍，以适应日趋复杂的审判工作。具体要从以下四个方面做好工作。
（一）以强化组织领导为核心，全面加强法院领导班子建设。推进法官队伍职业化建设，班子是重点，“班长”是关键，因此，我们一定要聚精会神狠抓领导班子建设，按照党的十七大要求，围绕提升司法能力，努力把法院领导班子建设成为政治坚定、业务精通、清正廉洁、严肃执法、作风优良，具有较强凝聚力、创造力和战斗力的领导集体。一是要严格按照《法官法》的规定选配法院领导干部。选拨法院领导干部，既要符合一般领导干部的条件，又要符合《法官法》规定的任职条件，对不符合以上条件的人员，一律不得进入法院领导班子。基层法院院长一般应从现职优秀法官中产生。二是上级法院要加强对下级法院领导班子的考察和协管力度，认真协助地方党委，严格按照《法官法》的规定选配好下级法院领导班子成员，尤其是要选好配强“一把手”，确保国家审判权牢牢掌握在忠于党和人民、忠于宪法和法律的优秀法官手中。三是要大力选拨优秀年轻干部进入领导班子，不断优化领导班子结构，增强领导班子活力。要真正把那些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀年轻干部选拨到法院领导班子中来，给他们压担子，让他们当重任，使他们在实践锻炼中不断提高水平，增长才干。四是要加强后备干部队伍建设，努力保持后备干部的数量、质量和活力。在加强法院领导班子自身建设的同时，还要进一步增强党的领导观念，认真贯彻落实党中央对队伍建设的部署和决策，及时向党委、人大汇报法官队伍职业化建设中的重大事项和问题，争取政府及有关部门的大力支持，在党委的统一领导下，积极推进法官队伍的职业化进程。
（二）以提高素质为目标，大力开展法官职业培训工作。提高法官职业素质，教育培训是关键。法官素质可以分为两个组成部分：一是法官作为普通公民的素质，这主要由基础教育、社会和家庭环境与社会实践共同决定，优秀的公民素质应当是成为法官的前提条件。二是作为法官的职业素质，即内化于自身反映于职业实践的职业道德、职业能力等素质。法官职业培训的主要任务就是提高法官的职业素质。由于历史原因，基层法院的审判人员普遍的学历层次不高，专业知识水平有限，在推进法官队伍职业化的进程中，我们必须着眼目标，立足实际，大力开展法官职业培训工作。第一、对未达到《法官法》规定的学历条件的法官，统一进行学历教育、基础法学培训，努力完成法律本科学历教育工作。第二、对具有本科以上法律学历，且具有一定审判实践经验的法官进行专项培训，增强其运用理论分析、解决实际问题的能力，以应对新时期出现的新类型、重大疑难、复杂案件的审理，培养高层次专家型审判人才。第三、对初任法官进行上岗培训，对晋升职务的法官进行晋级培训，增强其司法理论和实务操作能力，以便其适应和胜任审判工作。第四、将定期培训与专项培训有机结合起来，以达到最高法院提出的“每位法官三年内最少参加一个月培训”的目标。
（三）以求实创新为动力，逐步建立审判权运行新机制。《淮南子》中述道：苟利于民，不必法古；苟周于事，不必循旧。审判机关在推进法官职业化的进程中，既要注重法官素质的提高，又要发扬求实创新的精神，逐步建立相对科学的审判权运行新机制，从而为推进法官职业化进程奠定坚实的基础。一是要建立法官动态管理新机制。要根据审判机关内部各单位的案件受理数量及相关标准确定审判岗位数量，并通过严格的考试与考核，选任审判长和合议庭成员，由那些相对政治素质高、业务素质好、职业自律意识强的优秀法官行使审判权。同时，确定一定比例的审判岗位的候补人选，实行科学评价、定期、动态管理，形成必要的岗位竞争压力，并通过法官考评机制把那些考评不合格的人员淘汰下去，及时地把具有候补资格的优秀法官补充进来。二是要建立制约审判权运行的内部监督机制。法院现有的监察机构和审判监督机构在监督制约审判权行使方面带有相当大的被动性和偶然性，监察机构游离于审判程序之外，只对人不对案件；审判监督机构身处审判程序之中，只对案件不对人。这样，就使审判权的监督制约出现结构性失位，因此，有必要建立一种权威性的（直接对院长负责，代行院长在审判监督程序中发现问题的权力）、主动性的（通过院长监督程序的主动进行而不仅仅是通过当事人申诉来发现问题）、监督法官和监督案件一体化的监督机构，从而实现对审判权运行的各个环节进行全面监督，并建立起完善的责任追究程序，以审判责任制约审判权，保证审判责任的落实。三是要健全审判流程管理新机制。通过法院内部、上下级法院之间的微机联网，运用案件流程管理软件对案件从立案到归档的各个环节进行分解管理，保证案件流程的各个环节能够得到及时、有效的控制。四是要建立严格的法官考评机制。通过旁听庭审、阅卷、了解当事人等方式对法官的审判作风和审判业绩进行考评，并把考评结果与法官的职务晋升、等级评定结合起来，使之能够与法官的阶段性职业能力素质水准更为吻合，并为法官动态管理提供依据。
党的十七大为审判机关今后的发展指明了方向，但制约审判机关依法独立公正地行使审判权的因素仍然很多。如法官出于对其职位的稳定、职级的晋升等利害关系的考虑，造成法官的心理障碍，妨害了法官独立行使审判权。另外，畸形的法律意识、地方法院的经费无保障、法官政治经济待遇过低、法院内部管理制度不合理等，也都不利于法官独立行使审判权。以上这些，需要我们在今后的工作中加以探索和加以解决，通过我们自身积极的努力，真正使审判机关依法独立公正地行使审判权落到实处。

安徽省芜湖市人民政府办公室


芜湖市人民政府办公室关于印发芜湖市经济发展环境投诉管理规定的通知

芜政办〔2009〕36号


各县、区人民政府，经济技术开发区、长江大桥开发区管委会，市政府各部门、各直属单位，驻芜各单位：
《芜湖市经济发展环境投诉管理规定》于2009年7月23日经市政府第21次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

芜湖市经济发展环境投诉管理规定

　　第一章 总 则
　　第一条 为及时受理并处理投诉事项，维护投诉人的合法权益，促进我市经济发展环境的优化，根据《安徽省人民政府关于规范行政行为改善投资环境的决定》 和《中共芜湖市委芜湖市人民政府关于进一步优化发展环境的决定》，制定本规定。
　　第二条 本规定适用于自然人、法人及其它组织对本市经济发展环境的投诉。
　　第三条 市、县（区）人民政府应当设置投诉受理中心，设立公开投诉电话、网上投诉信箱，负责投诉事项的受理、自办、转办和督办。
投诉受理中心设在本级人民政府监察部门。
　　第二章 投诉受理
　　第四条 投诉人投诉，可以采取书面投诉、网上投诉或者口头投诉等方式。口头投诉的，投诉受理中心应当现场记录投诉人的基本情况以及投诉对象、诉求、事实、理由和时间。
对重大投诉事项，投诉人应当提交书面投诉材料，书面投诉材料应当包括投诉者合法有效的身份证明以及投诉对象、诉求、事实、理由和时间等内容，并注明投诉人的通讯地址和联系方式。
　　第五条 投诉受理中心对投诉人投诉事项应当登记，对已经申请行政复议或者提起行政诉讼以及不属于行政机关管理的投诉事项，应当依据法律、法规的规定，移送有关机关处理，并答复投诉人。
　　投诉受理中心应当自接到投诉之日起 3 个工作日内作出自办或转办的处理，并将受理情况通报投诉人；投诉人要求保密的，应予以保密。
　　第三章 投诉处理
　　第六条 投诉受理中心应当对投诉事项进行审查，根据不同情况，按照下列规定予以处理：
　　（一）转交有关行政机关办理的投诉事项，事实清楚、情节简单的，有关行政机关应当自接到交办通知之日起 5 个工作日内办理终结；事实不清楚或情节复杂的，有关行政机关应当自接到交办通知之日起 10 个工作日内办理终结，最长不超过 20 个工作日；
　　（二）对需由几个行政机关共同办理的投诉事项，由投诉受理中心指定其中一个行政机关负责组织有关部门按照本条第（一）项规定期限办理；
　　（三）对重大投诉事项，由投诉受理中心组织有关行政机关按照本条第（一）项规定期限办理。 因特殊情况需要延长办理期限的，应当提前报本级人民政府监察部门主要负责同志批准，并向投诉人说明理由。
　　第七条 有下列情形之一的投诉事项，可以终结：
　　（一）经投诉受理中心或者有关行政机关协调，争议双方当事人达成一致意见、纠纷得到解决的；
　　（二）在受理投诉过程中，投诉人就投诉事项申请行政复议或者提起行政诉讼的；
　　（三）投诉人自愿放弃投诉的；
　　（四）投诉人无正当理由不参加协调或者拒绝与投诉受理中心联系、配合的；
　　（五）有其他应当终结情形的。
　　第八条 投诉事项由投诉受理中心组织有关行政机关办理的，投诉受理中心应当自办理终结之日起 3 个工作日内将处理结果答复投诉人；由有关行政机关办理的，有关行政机关应当自办理终结之日起 3 个工作日内直接答复投诉人，并抄报投诉受理中心。投诉受理中心负责对投诉事项办理予以跟踪督办。
　　第九条 投诉受理中心对投诉事项的办理情况，应当定期向本级人民政府报告；重大投诉事项的办理情况，应当及时向本级人民政府报告，并抄送市人民政府监察部门。
　　第四章 办理责任
　　第十条 有关行政机关对投诉受理中心交办的投诉事项，应当及时办理。对弄虚作假、拖延推诿、不按照规定办理投诉事项，或对投诉人打击报复、故意刁难的，由本级人民政府监察部门给予通报批评；造成不良影响或者损失的，由本级人民政府监察部门提请有关部门依法追究直接负责的主管人员和其他责任人员的行政责任。
　　第十一条 投诉管理中心工作人员在办理投诉事项工作中，玩忽职守、循私舞弊、滥用职权、收受贿赂的，由有关部门依法追究行政责任；情节严重、构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　第五章 附 则
　　第十二条 本规定应用中的具体问题由市监察局负责解释。
　　第十三条 本规定自发布之日起施行。《芜湖市外来投资者投诉管理规定》（芜政办〔2000〕28号）同时废止。