我国政府采购开标程序缺失
作者：谷辽海
本文来源于：
http://finance.sina.com.cn 2005年09月06日 09:13 中国经济时报
开标程序是指采购主体将收到的处于密封状态的投标文件（包括招标以外其他采购方式中的报价文件、报盘文件等）依照法定程序进行启封揭晓。
ＷＴＯ《政府采购协议》规定，采购人按公开或邀请招标程序获得的所有投标书，应依据保证正常开标的条件予以接收和开启。投标书的接收和开启还应与本协议的国民待遇和非歧视规定相一致。开标时，采购主体应首先确认投标书是否密封，然后由开标主持人进行唱标，即高声逐项宣读投标供应商的名称、投标报价和投标文件的其他主要内容，所唱的事项必须有详细的书面记载，有关开标的信息必须保存，以便所有的投标供应商进行监督、对招标过程进行查询和质疑以及诉讼，同时也便于采购主管部门处理质疑和投诉时对采购活动的合法性进行审查。
我国《政府采购法》第四章专门规定了政府采购程序，但该法所介绍的只是非公开招标采购方式的各种程序。在这一章节的10个程序性条款中，我们既看不到公开招标采购方式的开标程序，也看不到邀请招标的开标程序，更看不到竞争性谈判的开标程序。现行法律所规定的所有政府采购方式，都没有规定开标程序。在法无明文规定或明确禁止的情况下，开标程序中的所有暗箱操作行为，都谈不上说其违法。由于开标程序在我国立法中存在着缺位，导致实践中的做法参差不齐。
开标程序中的不规范行为是普遍现象。实践中，采购代理机构拆标、唱标缺乏透明度的情况屡见不鲜。现实中，开标大会上，唱标人所唱内容与投标书不一致或者虚假唱标或者拒绝全部唱标的现象普遍存在，其行为显然有悖于法律所倡导的公开透明、公平公正原则。例如，投诉供应商北京蓝钢医疗器械有限公司（以下简称蓝钢公司）与被投诉人北京国际招标有限公司（以下简称招标公司）之间的一起政府采购纠纷案。蓝钢公司称，招标公司在代理北京中医研究所“彩色多谱勒超声系统”府采购项目时存在泄漏报价和违规唱标等违法行为。按照招标文件的规定，我公司于2004年8月17日上午投标截止时间前递交了投标文件及投标保证金。到投标截止时，招标公司通知我方代表只有2家公司参加投标，在这种情况下，招标公司项目负责人拆封了我公司的投标保证金的密封标。随后，招标公司2004年8月24日下午再次开标时，我公司发现竞争对手北京毅力公司投标价格与常规严重不符，我公司有理由怀疑招标公司通过投标保证金折算而泄漏了我公司的投标报价。8月24日第二次开标大会上，唱标人对于北京毅力公司的投标声明未唱出，主持人拒绝唱出。这起政府采购投诉案，北京市财政局2004年11月最终作出废标处理。
竞争性谈判的开标程序亟须规范。现行法律对报价文件开启时间无任何规定，开标程序中的不透明和歧视情形随处可见。不论是我国的《政府采购法》、《招标投标法》，还是相关部委的行政规章，至今都没有规范性文件规定竞争性谈判这种采购方式的开标程序。然而，招标公司似乎都热衷于实施竞争性谈判的采购方式。执行这种采购方式，采、供双方至少有三次以上的谈判和报价过程。由此而来，就有数次报价文件的开启程序。实践中，采购主体每次开启报价文件的程序都没有规范的模式。
开标程序中缺乏有效的监督制约机制。我国《招标投标法》虽然规定了公开招标的开标程序，但同样也是存在着立法缺陷。其突出表现是缺乏有效监督。根据《招标投标法》规定，开标由招标人主持，邀请所有投标人参加。开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。招标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予以拆封、宣读。开标过程应当记录，并存档备查。实践中，开标活动基本是由招标代理机构进行的。为了体现开标程序的公开透明，招标公司有邀请公证机关进行监标的，也有邀请检察、纪检、审计等部门的工作人员进行监标。笔者认为，开标程序中的这些监标人并不能证明开标行为是否公正和透明。不论是什么样的监标人，都是受聘于招标公司，受托人的所有报酬，都是由招标公司支付的。获取巨额利润是招标公司生存和发展的动力，一旦获利目标受到影响，必然会拒绝监标。由此可见，现行法律缺乏对于开标程序缺乏有效的监督机制。
根据上述，我国的政府采购立法亟须对各种采购方式的开标程序进行规范。就竞争性谈判的采购方式而言，法律应该明确规定，开启报价文件应当在谈判文件确定的提交报价文件截止时间的同一时间公开进行，开标的地点应当为谈判文件中预先确定的地点。当然这里的公开进行，应该是有针对性的，最主要的还是应该让报价的供应商见证这个过程，应该是在现场监督人员、谈判小组的专家、报盘供应商三方在场的情况下，由报价供应商或者其推选的代表检查谈判文件的密封情况，或者由采、供双方共同委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，大声宣读报价文件的主要内容。开标过程应当有详细的文字或摄像记录，同时应该有报价供应商签字确认，然后存档备查。只有严格按照规定的采购操作规程进行，才能避免采购主体暗箱操作，防止采购主体随意“调包”的情形发生，以确保公正、公平、公开的有效竞争秩序。（18）
(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)
关于民用航空器零部件、机载设备国产代用品审批程序的暂行规定
民航局
关于民用航空器零部件、机载设备国产代用品审批程序的暂行规定
1988年6月18日，民航局
1． 总则
1．1 本规定根据《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》制
定。
1．2 凡在中华人民共和国境内为下列所需产品进行设计、生产的
单位或个人（即制造人）均需遵守本规定。
1．2．1 为加装、改装在中华人民共和国注册登记的民用航空器所用
零部件、机载设备。
1．2．2 在中华人民共和国注册登记的民用航空器所用零部件、机载
设备的代用品。
1．3 凡在中华人民共和国注册登记的民用航空器的执管、修理单
位在使用代用品时，须按本规定的程序执行。
1．4 名词解释
1．4．1 代用品—替代已取得适航证的民用航空器上原用零部件、机
载设备的航空产品。
1．4．2 试飞—为验证、考核代用品的各项性能指标而进行的不载客
飞行。
1．4．3 领先使用—经过试飞验证后，已达到适航标准的代用品，为
进一步考核其各项性能指标而进行的航班载客飞行（通常为
一架次）。在领先使用过程中，使用单位要对代用品进行密
切的监控。
1．4．4 扩大领先使用—经领先使用的代用品，为考验其各项性能指
标的可靠性，在领先使用的同一机型上做较大范围内的领先
使用。
2． 分类
2．1 Ａ类代用品所指的零部件和机载设备为：当其功能失效时，
将促使直接造成一种飞机故障状态，该状态将阻碍飞机的继
续安全飞行和着陆。
2．2 Ｂ类代用品所指的零部件、机载设备为：当其功能失效时，
将促使或直接造成一种飞机故障状态，该状态将较大地影响
飞机的安全及机组应付恶劣工作状态的能力。
2．3 Ｃ类代用品所指的零部件、机载设备为：除Ａ类、Ｂ类以外的
其它零部件、机载设备。
3． 审批权限分工
3．1 Ａ类代用品由民航局航空器适航管理司负责审批。
3．2 Ｂ类代用品由民航地区管理局适航处负责审批，（未组建适
航处的地区，由民航管理局机务处负责），并报适航管理司
备案。
3．3 Ｃ类代用品由航空器执管、修理单位工程部门技术负责人（总
工程师、技术副经理、技术副厂长、下同）负责审批。
注：本规定中适航管理部门系指民航局航空器适航管理
司和民航地区管理局适航处。
4． 代用品的研制
4．1 Ａ类、Ｂ类代用品的研制
4．1．1 制造人在正式研制Ａ类、Ｂ类代用品之前，应事先向适航管
理部门提交“制造人批准书申请书”，并应附下述内容的资
料：
（1）欲代用的航空产品型号及所装机型；
（2）代用品的可行性分析报告；
（3）研制代用品所依据的技术标准。
4．1．2 适航管理部门在接到申请书30天内确定是否受理，并用函件
正式通知制造人。
4．1．3 制造人在收到适航管理部门受理函件后，方能开始代用品研
制工作，在研制过程中：
（1）必须进行所有必要的检验和试验，以确认研制的代用
品：
①符合有关的适航要求；
②材料符合有关标准及设计技术条件；
③符合设计图纸；
④符合制造工艺及装配要求。
（2）应将为证明代用品符合4．1．3（1）要求而进行的试
验事先通知适航管理部门，适航管理部门将视情委派审查代
表参加并审查试验。
4．2 Ｃ类代用品的研制
4．2．1 航空器执管、修理单位自制或委托其他单位研制生产的Ｃ类
代用品，由航空器执管、修理单位工程部门技术负责人审
批。审批程序按民航局批准的《维修管理手册》中有关规定
执行。《维修管理手册》在未批准之前，航空器执管、维修
单位必须制订出“外购件质量控制程序”及“零备件生产质
控程序”。
4．2．2 Ｃ类代用品由航空器执管、修理单位工程部门技术负责人签
字批准后，方可使用。
5． 代用品的试飞、领先使用及扩大领先使用
5．1 Ａ类、Ｂ类代用品的试飞、领先使用及扩大领先使用
5．1．1 制造人至少在证明代用品符合下列情况时方可向适航管理部
门提交试飞、领先使用申请报告。
（1）符合4．1．3（1）②③④；
（2）其设计符合中国民用航空规章及经民航局认可的标准
中适用于该代用品的适航要求，除非证明该代用品的设计与
型号合格证批准的设计相同。
5．1．2 试飞、领先使用申请报告至少应包括以下内容：
（1）证明符合5．1．1、（1）、（2）的全部材料，包括
计算，试验报告；
（2）负责试飞，领先使用的单位（即航空器的执管、修理
单位）；
（3）试飞、领先使用中所使用的航空器型号；
（4）预计试飞、领先使用的时间、周期；
（5）试飞、领先使用方案及注意事项。
（6）全部设计资料、工艺资料。
5．1．3 制造人在提交试飞、领先使用申请报告后，除非适航管理部
门批准，不得随意对代用品的设计、工艺进行更改。
5．1．4 适航管理部门在接到制造人提交的试飞、领先使用申请报告
后，必须对提交的技术资料进行认真审查，并于45天内给以
书面正式答复。
5．1．5 试飞、领先使用报告批准后，制造人要与航空器执管、修理
单位共同按适航管理部门批准的内容执行。试飞、领先使用
中发现问题要及时报告。
5．1．6 航空器执管、修理单位的工程部门技术负责人要做好代用品
的试飞、领先使用的安全工作，没有得到适航管理部门审批
文件，有权不予试飞或领先使用。
5．1．7 完成一个试飞、领先使用周期后，由制造人和航空器执管、
修理单位联合写出试飞、领先使用情况报告，报告由双方技
术负责人签署报适航管理部门，其内容应包括：
（1）试飞、领先使用过程中具体测量数据和记录，对发生
问题的分析又纠正措施；
（2）对代用与被代用品在实际使用过程中的对比分析；
（3）需扩大领先使用的代用品要提出：
①对能否扩大领先使用的明确意见及理由；
②扩大领先使用的具体计划。
5．1．8 需要进行扩大领先使用的代用品，适航管理部门根据制造人
和航空器执管、修理单位联合上报的试飞、领先使用报告进
行审批，批准后方可扩大领先使用，未经批准不得擅自扩大
领先使用。
5．1．9 扩大领先使用后，制造人和航空器执管、修理单位要按5．1．7
（1）、（2）规定的内容，联合上报扩大领先使用报告。
5．1．10 制造人对Ａ类、Ｂ类代用品必须制定维修方式、使用限制和
使用寿命（可结合扩大领先使用一起完成），并报经适航管
理部门批准。
5．2 Ｃ类代用品的试飞、领先使用由航空器执管、修理单位工程
部门技术负责人签字批准后，方可实施。
6． 代用品的生产许可审查
6．1 经领先使用或扩大领先使用的Ａ类、Ｂ类代用品证明其型号
设计合格的，民航局适航管理部门将组织专家对其进行生产
许可审查，合格后颁发“制造人批准书”，方可投入生产。
由航空器执管、修理单位委托其他单位研制的Ｃ类代用品，
须由航空器执管，修理单位制造人的技术、生产、质控系统
审查认可后，方可投入生产，并将认可依据及资料记录归档
存查。
6．2 Ａ类、Ｂ类代用品的生产许可审查按民航局航空器适航管理
司颁布的《生产许可审查程序及质量保证系统评审大纲》并
结合代用品具体情况执行。
6．3 Ｃ类代用品的生产许可审查由航空器执管、修理单位参照
《生产许可审查程序及质量保证系统评审大纲》和《维修管
理手册》的具体要求执行，并把审查情况，报所在地区管理
局适航处备案。
7． 代用品的批准
7．1 Ａ类、Ｂ类代用品的批准
7．1．1 经适航审查通过后，由适航管理部门负责人签发“制造人批
准书”。
7．1．2 得到批准书的代用品，出厂的每件产品均须带有“产品合格
证”，“产品合格证”上应注明批准书批准号。
7．2 Ｃ类代用品的批准
7．2．1 Ｃ类代用品由航空器执管、修理单位工程部门负责组织审
查，通过后由航空器执管、修理单位工程部门技术负责人批
准，对制造人发给批准函件。
7．2．2 Ｃ类代用品出厂时，要由制造人出具出厂合格证。
8． 处罚：
未经批准擅自试飞或使用代用品的单位和个人，根据
情节轻重，给予吊销维修许可证、罚款等处罚。
9． 代用品的管理
9．1 航空器的执管、修理单位使用代用品，必须制定国产代用品
的管理程序，该程序不得违背本规定。
9．2 航空器执管、修理单位工程部门要定期将代用品的使用情况
上报适航管理部门。
10． 本规定由民航局航空器适航管理司负责解释。
11． 本规定自一九八八年六月十八日起生效。
附：国产代用品分类举例
说明：暂行规定只对国产代用品有效，其中的分类方法也仅
适用于代用品。现按暂行规定中的分类方法举例，仅供参
考。
Ａ类代用品：
1． 空速表；
2． 转弯测滑仪；
3． 倾斜和俯仰仪；
4． 非磁性（陀螺稳定）航向仪；
5． 垂直速度表；
6． 磁航向仪（陀螺稳定）；
7． 自动驾驶仪；
8． 压力作动的灵敏型航空高度表；
9． 热敏和离子感应型火警探测器；
10． 空速管；
11． 航空器机轮及刹车组件；
12． 螺旋桨顺桨软管组件；
13． 燃油流量表；
14． 最大允许空速指示系统；
15． 燃滑油及液压油压力表；
16． 飞行指引仪；
17． 燃油和发动机滑油软管组件；
18． 失速警告器；
19． 燃滑油油量表；
20． 发动机驱动的直流发电机；
21． 航空器轮胎；
22． 液压软管组件；
23． 燃油排放阀；
24． 辐射敏感型火警探测器；
25． 低空无线电高度表；
26． 压力高度自动报码发生设备；
27． 近地警告设备；
28． 机载雷达高度表设备；
29． 机载导航数据存贮系统；
30． 航空器用耐火壁板和结构材料；
31． 高频（ＨＦ）无线电发射机（1．5～30ＭＨｚ）；
32． 高频（ＨＦ）无线电接收机（1．5～30ＭＨｚ）；
33． 甚高频无线电发射机（ＶＨＦ）（117．975～136．000ＭＨｚ）；
34． 甚高频无线电接收机（ＶＨＦ）（117．975～136．000ＭＨｚ）；
35． 音频选择板和放大器；
36． 机载脉冲和气象雷达和地形雷达；
37． 利用航空器航向和多普勒地速、偏流角数据的机载自动航位
推算计算机；
38． 燃油加温器；
39． 安全带；
40． 航空器座椅；
41． 燃油输油箱和滑油软油箱材料；
Ｂ类代用品：
1． 非稳定型的磁航向仪；
2． 仪表着陆系统（ＩＬＳ）下滑接收设备；
3． 机载无线电指点信标接收设备；
4． 仪表着陆系统（ＩＬＳ）航向信标接收机；
5． 甚高频全向信标接收机；
6． 机载自动定向设备；
7． 温度表；
8． 压力指示表；
9． 电动转速表；
10． 航空器的飞行记录器；
11． 耳机和扬声器；
12． 航空器话筒；
13． 机载选择呼叫设备；
14． 旅客连续供氧面罩组件；
15． 无线电测距设备；
16． 机载静态电源变换器；
17． 机载空中交通管制（ＡＴＣ）应答机；
18． 机组人员用连续供氧面具；
19． 驾驶舱录音机；
20． 连续供氧调节器；
21． 机载标准微波着陆中间转换设备；
22． 奥米茄接收机（10．～13．6ＫＨｚ）；
23． 连续供氧面罩组件；
24． 微波着陆系统（ＭＬＳ）机载接收机；
25． 气象与地形雷达显示器辅助显示设备；
26． 各种滤芯；
27． 救生筏；
28． 救生衣；
29． 手提式水溶液灭火器；
30． 专用航空器松紧螺套组件和／或松紧螺套安全装置；
31． 航向灯；
32． 应急撤离滑梯，轻便梯及滑梯—救生船组合装置；
33． 救生船；
34． 单人漂浮装置；
35． 燃气涡轮辅助动力装置；
36． 幸存者定位灯；
37． 货盘、货网和集装箱；
38． 应急定位发射机设备；
39． 马赫表；
40． 防撞灯系统；
41． 硫酸锂蓄电池；
42． 防毒氧气设备；
Ｃ类代用品：
1． 座舱照明灯；
2． 咖啡壶；
3． 电风扇；
4． 插头座；
5． 电阻、电容、保险丝。
