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随着我国城镇化和工业化进程的加快发展，城市拆迁逐渐成为直接关系群众切身利益、社会高度关注的焦点问题。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称“新《条例》”）正式颁布实施。新《条例》成为司法机关和行政部门处理城市拆迁纠纷新的主要法律依据。2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（下称“旧《条例》”）正式废止。新《条例》最大的一个亮点就是有关司法强拆的规定，以“司法强拆”取代“行政强制”，将人民法院定位成房屋拆迁案件的审理及执行机关。面对新形势下党和人民交给人民法院的新任务，如何转变司法职能，积极稳妥地处理好城镇拆迁问题，切实推进社会矛盾化解，成为当前摆在人民法院面前的一项重大课题。笔者对新《条例》进行了认真研读，结合多年行政审判工作实践，现试对新《条例》中有关司法强拆内容的理解与适用谈几点看法，供大家借鉴。

　　一、法院作为审判及执行机关参与司法强拆可能会导致的问题

　　把拆迁行为纳入司法程序和轨道，意味着社会主义法治的进步。然而，在当前我国的司法环境下，司法机关的参与对行政行为能否起到监督和规范的作用，是否会被行政决策和行政机关所左右，还应拭目以待。

　　首先，在基层政权中法院的政治地位的失衡，而可能造成司法强迁的不能。由于长期以来地方法院在同级党委、政府眼中就是政府的一个职能部门，可以随意向法院下达各种命令，从而使司法制衡流于形式，不敢对政府申请的拆迁行为进行认真的审查。

　　其次，司法的权威的不足，媒体和大众的过度关注，将可能使法院频繁地被推向围绕拆迁而展开的复杂、剧烈利益博弈的风口浪尖。

　　再次，法院现有的人力、财力、物力不足以独立行使强迁的职能，不得不依靠行政力量，这就是不能造成新的事实上的行政强迁，法院他就不可避免地成为行政的工具，成为事实上行政强拆的助手。

　　二、新《条例》中司法强拆的现实意义

　　在旧《条例》中，虽然也规定了司法强迁的内容，但同时规定司法强迁与行政强迁是同等并行的关系。此次新《条例》中规定司法强拆成了解决当前拆迁类纠纷的唯一强制执行手段。虽然现阶段司法强拆困难重重，但就法治进程而言，也展现了大众对司法的一种期待，期盼着司法对行政的一种制约，将司法强拆作为保护公平正义的最后一道防线来设计，这无疑是法治观念和制度上的一大进步，具有重大的现实意义。

　　首先，司法的参与或者说司法强制的独自享有，就是提升司法权威，努力使民众尊重法律的必要途径，寄托了法律人对法治的希望和期待，是民众取得法律共识的必要桥梁和纽带。

　　其次，司法强拆的过程，也是法律教育和司法普及的过程，通过严格执行司法强拆，使民众看到法律的力量和法律的约束力，使法律思想根植于民众的心中，进而使法治思想在民众心中发芽、成长、结果。从而创造一个真正的法治社会。

　　再次，在司法强拆中探询审查过程的创新机制。比如可引进听证机制，通过司法听证，实现对相关案件的事实性审查。这种“开放和包容式”的审查程序，引入民意的参与和理论讨论，将审查过程变作一个平台，实现“陪审团”的作用，使法治变成一种普及，使司法真正处于大众的监督之下。总之，新《条例》中的司法强拆的单一模式，代表了一种法治的进步。

　　三、试行“裁执分离”机制的基本构想和法理依据

　　在司法强拆中必须正视基层政权组织中司法能力的不足，而导致司法强拆的不能。最高人民法院在《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行执行引发恶性事件的紧急通知》中指出，积极探索“裁执分离”模式，即由法院审查、政府组织实施。与此同时，在《行政强制法》在审议过程中，删除了草案（四）第六十条“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的相关内容。将于今年（2012年）施行的《行政强制法》规定了行政机关自行强制和申请人民法院强制两种强制执行类型，这为“裁执分离”提供了法律依据。具体来说就是采取司法允许制度，确立政府申请，法院裁决，政府执行、法院监督的强制拆迁模式，以缓解司法压力。这种由司法下达许可令，由行政机关自己强迁的方法，起到了司法审查和约束的作用，又解决了司法强拆，人、财、物不实，无力执行的问题。把法院从直面当事人的强制拆迁的裁决者和执行者，变为审、执分离的单纯的中立的裁决者。笔者认为，新《条例》中的司法强拆的单一模式，代表了一种法治的进步，值得等待。不过，这种制度还需完善和巩固。在我国当前体制和司法大环境下，拆迁思维必须改变，特别是政府机构的思维必须改变。否则即使行政拆迁完全取消，也极有可能造成司法强拆被行政化的现实结果。

　　四、“裁执分离”模式的具体操作形式

　　“裁执分离”模式，符合司法权力和行政权力的定位，是行政权、司法权的科学配置，是实施拆迁的有效举措，有利于保障拆迁户的权益，保障拆迁工作的顺利进行。但避免恶性拆迁事件的发生，不是简单实行“裁执分离”就能高枕无忧，需要在“裁执分离”模式下对相关理念、制度、措施进行构建与完善，才能根本上改变目前房屋强制拆迁的困境。因此，“裁执分离”必须以司法对行政行为的严格审查为前提。

　　一是严格把握好公益拆迁与非公益拆迁的界限。我国《宪法》、《物权法》规定，为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。2011年新《条例》第八条列举了属于公共利益的五种具体情形以及法律、行政法规规定的其他公共利益。在实际工作中，应明确区分公共利益征用和商业性开发的区别，并严格界定公共利益的范围，使市场交易行为与公益征收相分离。这就要求政府必须改变现在的房地产开发用地供应机制，把公益性拆迁按照“征收”的方式来规范运作；让非公益拆迁按照市场交易的方式来运作。涉及公共利益的公益性拆迁，由政府机构出面处理；应该按照市场经济方式运作的，就交由各类市主体按照市场经济的方式去进行。防止商业性拆迁打着公共利益拆迁的招牌侵犯公民的合法权利。正如最高法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行执行引发恶性事件的紧急通知》所言，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为。

　　二是从严审查拆迁类行政案件。房屋拆迁类行政诉讼案件，包括对房屋拆迁许可前置行政程序行政行为不服提起的诉讼，以及对拆迁许可行为、房屋拆迁裁决行为、行政处罚行为、拆迁强制措施行为不服的诉讼和对行政机关不作为的诉讼。法院应当厘清不同情况的不同审查标准。对于强制拆迁行政案件，应从拆迁行政主管部门的资格、拆迁行政程序、拆迁补偿安置等方面进行全面审查，强化行政行为的程序性审查、强化拆迁评估的程序性审查、强化地方规范性文件与上位法关系的程序性审查。对争议较大的案件，应当进行听证。

　　三是严格执行审查标准。法院要依法独立审查行政机关的强拆申请而且必须是实质性审查。如果只是在形似上走过场，法院就成了政府的拆迁办；严格遵照最高人民法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行执行引发恶性事件的紧急通知》的精神，凡不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请，一律退回申请机关或裁定不予受理；对于被拆迁人、被拆迁关系人在补偿安置裁决规定的期限内拒不搬迁，但行政复议和起诉期限尚未届满，房屋拆迁管理部门或者拆迁人向法院申请强制执行的，法院一律不予受理；对于明显缺乏事实根据，明显缺乏法律依据，严重违反法定程序，超过申请期限，补偿安置不到位以及具体行政行为合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，征收补偿决定明显违法的，法院也应当裁定不予准许执行。对于争议较大的案件，应当进行听证。

　　四是严格控制先予执行。要严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施。对民事案件中的先予执行申请，人民法院应当依照有关法律法规的规定严格进行审查，对于当事人之间争议较大、可能引起矛盾激化、涉及社会稳定的案件，一般不予准许。在行政诉讼过程中，申请先予执行拆迁行为的，一般不予准许，但不及时申请执行可能给国家利益、公共利益造成不可弥补的损失的除外。依照最高人民法院《紧急通知》中规定，对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不予受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或者有关部门申请先于执行的，原则上不得准许，确需先于执行的，必须报上一级法院批准。坚决防止出现被拆迁人官司打赢了，但房子已经被拆掉的尴尬局面。

　　五是在实施强拆时要以人为本，公开透明，加强监督。现最高人民法院正就“裁执分离”进行试点。为了避免房屋强制拆迁恶性事件的发生，必须深挖案件发生的根源，进行全面的调查分析，进而采取有效措施，以人文本，公开透明，加强监督，才是解决问题的根本出路。涉及年老体弱、残疾无业、缺乏劳动能力或独立生活能力的人等弱势群体，易引起被拆迁人房屋被拆后无家可归的现象或者暴力抗拒拆迁，影响社会的稳定。做好这类人的补偿安置是政府应当担负的责任。因此，政府应积极构建对特困群体的救助制度，解决它们的后顾之忧，利于社会和谐。与此同时，法院在审理房屋拆迁案件，应当注重程序的透明、公开。在办理案件过程中适时邀请检察机关、人大代表、群众代表等参与，这也向社会公众证明，通过公正司法解决拆迁中的矛盾，赢得群众的认同，促进社会和谐。人民法院还要积极立足于调解，切实加大协调解决力度，把调解工作贯彻审判、执行工作的始终，化解了诉讼矛盾的同时，力争为社会消除不稳定因素，实现法律效果和社会效果的统一。

　　总之，城市房屋的拆迁工作关系到千家万户的切身利益，关系到发展大局，关系到社会和谐稳定，司法机制解决拆迁纠纷的能力面临着极大的考验。在这种情况下，人民法院应始终站在“为大局服务，为人民司法”的高度，依法妥善处理好拆迁纠纷案件，为国家建设、人民安定和社会和谐不懈努力，保证纠纷解决的质量和效果，真正实现阳光执法、文明、和谐拆迁。


　　（王玉刚 作者单位：黑龙江省伊春市中级人民法院）

　　（周东海 作者单位：黑龙江省伊春市汤旺河区人民法院）



江西省人民政府


江西省人民政府关于修改〈江西省实施《退伍义务兵安置条例》细则〉等20件省政府规章的决定

省政府令第186


　　《江西省人民政府关于修改〈江西省实施《退伍义务兵安置条例》细则〉等20件省政府规章的决定》已经2010年11月1日省人民政府第42次常务会议审议通过，现予公布施行。
　　
　　
　　
　　
　　

　　省长 吴新雄
　　
　　 二○一○年十一月二十九日

　　
　　
　　
　　
　　
　　 江西省人民政府关于修改《江西省实施
　　
　　 〈退伍义务兵安置条例〉细则》等20件
　　
　　 省政府规章的决定

　　
　　
　　
　　 为了维护社会主义法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》的规定以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，省人民政府决定对《江西省实施〈退伍义务兵安置条例〉细则》等20件省政府规章作如下修改：
　　 一、江西省实施《退伍义务兵安置条例》细则
　　 （一）将第四条第二款中的“行政公署”删除。
　　 （二）将第十三条第二款中的“省计委”修改为“省发展改革委”。
　　 （三）将第十六条中的“地（市）”修改为“设区的市”。
　　 （四）删除第二十一条中的“解释权授予省民政厅”。
　　 二、江西省调处土地权属争议暂行规定
　　 （一）将第六条中的“各级人民政府和地区行政公署”修改为“各级人民政府”。
　　 （二）将第七条第二项中的“发生在地区行政公署、设区的市的行政区域内跨县的”修改为“发生在设区的市的行政区域内跨县的”。
　　 （三）将第七条第三项中的“发生在省内跨行政公署、设区的市的行政区域的”修改为“发生在省内跨设区的市的行政区域的”。
　　 （四）将第二十九条第一款中的“征用”修改为“征收、征用”。
　　 （五）将第二十九条第三款中的“省土地管理局会同南昌铁路分局”修改为“省土地行政主管部门会同南昌铁路局”。
　　 （六）将第三十九条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
　　 （七）删除第四十三条。
　　 三、江西省农业机械安全监督管理办法
　　 （一）将第十条第二款中的“5个工作日”修改为“2个工作日”。
　　 （二）将第十九条第一款修改为：“上道路行驶的拖拉机驾驶人员，必须具备相应的专业知识，经农机监理机构考试合格后，应当在2个工作日内核发相应的操作证件。领取操作证件，方可驾驶。”
　　 四、江西省矿产资源补偿费征收管理实施办法
　　 将第二十九条修改为：“当事人对征收机关作出的行政处罚决定不服的，可以自接到行政处罚决定书之日起60日内向作出处罚决定的征收机关的上一级主管部门申请复议。上一级征收机关应当自接到复议申请之日起60日内作出复议决定。当事人对行政复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以自接到行政处罚决定之日起15日内直接向人民法院起诉。当事人在规定期限内既不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的征收机关向人民法院申请强制执行。”
　　 五、江西省最低工资规定
　　 （一）删除第三条第（四）项中的“按《国务院关于职工工作时间的规定》延期施行新工时制度的用人单位，在施行新工时制度之前平均每周工作时间为44小时”。
　　 （二）将第五条修改为：“全日制用工最低工资标准的单位劳动时间为月，非全日制用工最低工资标准的单位劳动时间为小时。”
　　 （三）将第六条中的“省劳动厅”修改为“省人力资源和社会保障厅”，“省经济贸易委员会”修改为“省工业和信息化委员会”。
　　 （四）将第八条修改为：“用人单位应当在省人民政府发布最低工资标准后10日内将该标准告知本单位全体劳动者。”
　　 （五）将第十四条中的“省劳动厅”修改为“省人力资源和社会保障厅”，删除有关“地区”的规定。
　　 （六）将第十七条第二款修改为：“劳动者与用人单位之间就最低工资发生争议时，依据国家和本省有关劳动争议处理的法律、法规、规章规定处理。”
　　 （七）删除第二十三条。
　　 六、江西省森林病虫害防治办法
　　 将第二十一条修改为：“根据《条例》的规定，森林病虫害防治经费由县级以上财政部门根据森林病虫害防治工作的需要，适当安排必要的经费。”
　　 七、江西省行政处罚听证程序规定
　　 将第四条修改为：“县级以上人民政府法制机构负责本辖区内听证活动的协调、指导和监督。”
　　 八、江西省行政执法证件管理办法
　　 将第五条中的“地（市）行政执法部门的行政执法证件由地区行署、设区的市人民政府法制机构负责核发和管理”修改为“设区的市行政执法部门的行政执法证件由设区的市人民政府法制机构负责核发和管理”。
　　 九、江西省公共安全技术防范管理规定
　　 （一）将第十二条修改为：“公安机关应当建立制度对辖区内从事技防工程的设计、安装、维修、检测等作业的企业及人员依法进行管理。”
　　 （二）将第十三条第一款修改为：“技防工程的建设应当按照中华人民共和国国家标准《安全防范工程技术规范》和其他有关的安全防范行业标准、国家标准的规定执行。”
　　 （三）将第十六条修改为：“建设项目中的技防工程应当符合中华人民共和国国家标准《安全防范工程技术规范》中规定的标准。”
　　 十、江西省水政监察规定
　　 将第一条修改为：“为保障水法律、法规、规章的实施，加强水政监察工作，维护正常水事秩序，根据《中华人民共和国水法》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。”
　　 十一、江西省平垸行洪退田还湖移民建镇若干规定
　　 将第二十条第一款第五项、第二款、第二十五条、第三十一条中的“征用”修改为“征收”。
　　 十二、江西省人工影响天气管理办法
　　 （一）将第十条修改为：“利用高射炮、火箭发射装置开展人工影响天气作业，应当由作业地县级以上气象主管机构向有关飞行管制部门提出申请；利用飞机开展人工影响天气作业，由省气象主管机构向有关飞行管制部门申请。申请应当注明拟开展作业的区域与作业点位置、作业时间、作业技术装备与条件等内容，经飞行管制部门审核同意后，方可进行人工影响天气作业。经批准后的作业区域，不得随意变动。确实需要变动作业区域的，应当重新报批。”
　　 （二）将第十二条第三项修改为：“地面高射炮、火箭作业点为非人口稠密区且无重要、高大建筑设施”。
　　 十三、江西省人民政府关于重大安全事故行政责任追究的规定
　　 （一）将第三条修改为：“有下列情形之一的，为重大安全事故：（一）造成10人以上30人以下死亡的；（二）50人以上100人以下重伤的；（三）5000万元以上一亿元以下直接经济损失的。
　　 国家对重大安全事故标准另有规定的，依照其规定。”
　　 （二）将第十九条第一款修改为：“重大安全事故发生后，按照国家和省人民政府的有关规定组织调查组对事故进行调查；事故调查工作应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。调查报告应当包括依照有关法律、法规、规章和本规定对有关责任人员追究行政责任或者其他法律责任的意见。”
　　 （三）将规定中“正职负责人”一律修改为“主要负责人”。
　　 十四、江西省规范性文件备案办法
　　 将第三条第一款中的“规范性文件应当自公布之日起30日内”修改为“规范性文件应当自公布之日起15日内”。
　　 十五、江西省长江河道采砂管理实施办法
　　 将第八条第二项修改为：“采砂船舶的采砂功率1250千瓦以下，并可以平缓移动。”
　　 十六、江西省社会抚养费征收管理办法
　　 删除第七条。
　　 十七、江西省行政机关规范性文件制定程序规定
　　 （一）增加一条作为第六条：“规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。
　　 规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得与所依据的上位法相抵触；没有法律、法规、规章依据，规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。”
　　 （二）第六条作为第七条，修改为：“属于县级以上人民政府所属部门职权范围内的事项需要制定规范性文件的，由部门自行制定。
　　 涉及两个以上部门职权范围的事项需要制定规范性文件的，应当由本级人民政府制定，或者由有关部门联合制定。”
　　 （三）增加一条作为第二十四条：“规范性文件实行定期清理制度。对规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果应当向社会公布。”
　　 （四）第二十三条作为第二十五条，修改为：“规范性文件实行有效期制度。
　　 规范性文件有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。
　　 未按前款规定进行评估并重新公布的规范性文件，有效期满后自动失效。规范性文件有效期制度实行前已满有效期的规范性文件需要继续施行的，应当在6个月内进行评估并重新公布。”
　　 （五）增加一条作为第二十六条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定规范性文件，参照本规定执行。”
　　 十八、江西省民用机场净空和民用航空电磁环境保护办法
　　 （一）将第四条第一款修改为：“对江西民用机场实施行业监督管理的机构（以下简称民航管理机构）负责本省行政区域内民用机场净空和民用航空电磁环境保护的监督管理工作，并对民用机场管理机构（以下简称机场管理机构）遵守、执行本办法进行监督。”
　　 （二）将第八条修改为：“民用机场净空保护区域和民用航空电磁环境保护区域内的县级以上人民政府及其规划、国土资源行政主管部门，应当将依法划定的民用机场净空保护区域、民用航空电磁环境保护区域纳入当地土地利用总体规划和城乡规划统筹安排，并由该保护区域内的县级以上人民政府发布公告。”
　　 （三）将第十条修改为：“禁止在依法划定的民用机场净空保护区域内从事下列活动：（一）修建可能向空中排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气而影响飞行安全的物质，或者修建可能排放以上物质而影响飞行安全的建筑物或者其他设施；（二）修建靶场、强烈爆炸物仓库等影响飞行安全的建（构）筑物或者设施；（三）修建不符合民用机场净空要求的建（构）筑物或者设施；（四）设置影响民用机场目视助航设施使用或者飞行员视线的灯光、标志或者物体；（五）种植影响飞行安全或者影响机场助航设施使用的植物；（六）饲养、放飞影响飞行安全的鸟类动物，升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体；（七）焚烧产生大量烟雾污染的秸秆、垃圾、落叶等物质，或者燃放烟花、焰火、放风筝等；（八）在民用机场围界外5米范围内，搭建建筑物、种植树木，或者从事挖掘、堆积物体等影响民用机场运营安全的活动；（九）国务院民用航空主管部门规定的其他影响民用机场净空保护的行为。”
　　 （四）将第十一条第一款修改为：“在距离民用机场跑道两侧1公里和两端3公里的范围内，除禁止从事前条所列活动外，还禁止修建禽类养殖场。”
　　 （五）将第十四条第一款修改为：“县级以上人民政府规划行政主管部门审批在民用机场净空保护区域内修建的建（构）筑物时，应当对项目是否符合民用机场净空保护要求进行审查。对可能影响飞行安全的，应当在审批前书面征求民航管理机构的意见。民航管理机构应当在收到征求意见书之日起15日内，依照国家规定和有关技术标准提出书面意见。”
　　 十九、江西省港口管理办法
　　 将第二十一条第二款修改为：“申请从事国际集装箱装卸、港口汽车滚装业务的，应当向港口所在地的设区的市港口行政管理部门提出书面申请。设区的市港口行政管理部门应当自受理申请之日起20日内依法作出许可或者不予许可的决定。”
　　 二十、江西省耕地占用税实施办法
　　 （一）将第六条第一、二款中的“省人民政府财政部门”修改为“省地方税务机关”。
　　 （二）将第十四条第一款中的“财政和土地管理部门”修改为“地方税务机关和土地管理部门”。
　　 （三）将第十七条第一款修改为：“耕地占用税由地方税务机关负责征收。”将第十七条第二款中的“财政部门”修改为“地方税务机关”。
　　 此外，对上述规章的部分条款顺序作相应修改调整。
　　 本决定自公布之日起施行。