浅论税务行政补偿
四川省南充市国税局政策法规处 魏 勇
在南充国税系统曾发生两起引人深思的案例，促使笔者开始关注和思考税务行政补偿问题。
案例1 该案例发生在Y县国税局。彭某某系该县经营香烟的个体工商户，主管税务机关Y县国税局某分局对其实行定期定额管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定额共交纳税款3，900元。经群众举报并查证后，1996年7月，Y县国税局据实征收彭某某1993年10月至1994年6月税款68，000元。彭某某在法定期限内未提起行政诉讼，但彭某某以信函方式多次向上级提出退税信访请求，其主要理由为：由于当初Y县国税局某分局在定税时是按销售10万元折算为6000元销售额定税的（彭某某未能提供有力证据证明）,所以自己才扩大了经营规模,而经营规模扩大后,税务机关又不承认分局的定税承诺,导致自己经营损失惨重。如果一开始税务机关就据实征税，自己交不起税可以选择不做生意，从而避免损失发生。因此，造成的国家税收损失应由税务机关承担而不应由纳税人承担。在现有税收行政法制框架下，彭某某的退税请求由于无法律依据并不能得到有效解决，其与Y县国税局的执法争议因此也从未停止过，并有愈演愈烈的趋势。
案例2 该案例发生在P县国税局。P县国税机关拟对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚，纳税人在听证会上辨称，一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款，一年后，税务机关才决定对原违法行为实施较大数额的罚款。纳税人认为，税务机关不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。如果先前税务机关给予处罚的话，纳税人不至于将较轻的违法行为“累积”为较严重的违法而受到较重的行政处罚。
通过分析上述案件，笔者发现，这两起执法争议案件税务机关后来的处理都是有法可依的，因而排除了《国家赔偿法》的适用。如果纳税人的申辩有充分证据支持，那么，税务机关的合法行为在客观上给相对人造成了财产损失，且该损失在现有税收行政法律架构下，得不到合法有效救济。由此，这两起执法争议案件引发出一个新的法律问题，即税务行政补偿问题。
一、税务行政补偿的概念和特征
（一）税务行政补偿的概念
基于税务行政补偿和行政补偿在概念上的属种关系，准确界定税务行政补偿的概念，就得以“行政补偿”的概念为切入点。对于什么是“行政补偿”？可谓仁者见仁。据笔者初步查证，行政补偿在有关学术文献中的解释有：其一，行政补偿是指“国家行政机关及其工作人员的合法行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失予以救济”；其二，行政补偿是指“国家行政机关合法行使行政权力致使没有责任的特定人在物质上蒙受损失而予补偿的给付行为”；其三，行政补偿是指“行政主体的合法行为造成行政相对人财产上的损失,从而对其财产弥补损失的一种法律责任”；其四，行政补偿是指“行政主体基于社会公共利益而非违法地实施行政行为造成相对人财产权益的损失,或者相对人为保护公共利益而遭受经济上的损失,由国家(行政主体)或特定的受益人对该损失予以弥补的行为”；其五，行政补偿指“行政主体依照法律、法规、政策和习惯填补因其履行职责、执行公务的合法行为给特定的公民、法人和其他组织的合法权益所造成的损失以及特定公民、组织为维护和增进国家和社会公共利益而使其自身受到的损失的一种救济行为”。
综上所述，笔者认为，学术界对于行政补偿的表述大同小异，相同之处集中于以下三点:第一,行政补偿针对行政机关合法执行公务的行为；第二，合法行为给当事人造成了损失；第三，该损失应当予以救济。不同之处在于补偿的范围是限于财产损失还是扩大到合法权益。笔者认为，行政补偿不应当仅限于财产损失，应当扩大到人身权、财产权、政治权和劳动权等所有合法权益。由于税务工作性质所限，在合法前提下，税务行政补偿的范围只能限于财产损失。基于上述思路，税务行政补偿是指“税务行政主体为了实现国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要，在税务行政管理中作出的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的财产权益造成了损失，由国家基于保障财产权和公平原则予以救济的的具体行政行为”。
（二）税务行政补偿的特征
1．税务行政补偿的主体是国家，补偿义务机关是税务行政主体。
2．能够引起行政补偿发生的，必须是税务行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务的行为。税务行政赔偿所针对的损害是税务机关及其工作人员的违法行为，这是税务行政补偿与税务行政赔偿最主要的区别。
3．能够引起税务行政补偿发生的，必须是基于国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社会组织的财产权益遭受损失。这充分表明税务行政补偿作为公权益与私权益平衡机制的本质属性。
4．税务行政补偿的范围是公民、法人或其他社会组织的合法财产所遭受的损失。
二、实施税务行政补偿的意义
（一）保护人权，建设社会主义法治国家的需要
法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在税收征收法律关系中，税务行政相对人的财产权不仅可能受到税务机关违法行为的侵犯，而且也可能受到税务机关合法行为的损害。如果税务机关只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致行政相对人的损失予以补偿，那么对于人权的保障显然是不完善的,也不符合建设法治国家的需要。
（二） 是完善税收行政立法，全面推进依法治税的需要
人权保障是从相对人的私权益角度来讲的，如果从税务机关的角度来看，税务行政补偿制度的建立还是全面推进依法行政，建设法治机关的需要。我国目前的税收行政补偿制度的特点是面窄、量少，比较原则，缺乏操作性。此外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的依法行政的基本要求之一的“诚实守信”要求税务机关必须建立健全税务行政补偿制度。
（三）促进市场经济健康发展的需要
税务机关在税务行政管理过程中，为维护国家、社会公共利益，有时可能会损害特定相对人的利益，例如，撤销已经生效的税务行政许可，违反诚实守信原则变更作出的税务处理决定等。对此，如果税务机关事后不给予相对人以适当的补偿，这等同于税务机关强加给相对人以不平等的负担，相对于其他市场主体而言，会置相对人于不平等的竞争地位，给其生产经营造成损失，从而妨碍市场经济的健康发展。
（四）是促进对外开放和适应经济全球化的需要
对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。如果没有稳定的税务行政补偿制度，外国投资者的合法权益在没有合法补偿的条件下随时可能被税务机关所侵犯，在这样的税收执法环境下，谁还愿意到我国来投资？由于我国已加入WTO，伴着我国全面参与经济全球化的进程，建立和完善税务行政补偿制度已迫在眉睫。
（五）化解征纳矛盾和保障社会稳定的需要
对于税务机关合法的行为造成相对人经济损失，相对人通常会主动向税务机关请求补偿，如果税务机关不予补偿或者补偿不公平、不适当，相对人就会不断上访，影响社会稳定。由于我国目前还没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，而涉税补偿单行法律法规和规章又未跟上，因此，在税务行政执法领域会经常引发征纳矛盾和纠纷，且从制度层面得不到合法有效解决。
三、税务行政补偿的理论依据和法律依据
（一）理论依据
1.特别牺牲说。该学说源于德国，19世纪末，德国学者提出了特别牺牲理论。该说认为，任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财产的征用或限制超出这些内在限制，就会产生补偿问题。
2.公共负担平等说。该学说由法国学者首先提出，认为在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。
3.结果责任说（或无过错责任说）。该学说在日本较为流行，认为无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意过失，只要行政行为导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。即有损害必有补偿，相对人只要合法权益遭损害就必然要补偿。至于故意与否是针对行为人而言，与相对人无关。
4.危险责任说。该学说起源于法国。主张行政主体及其工作人员为了公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，就应当对相对人因此可能受到的损失予以补偿。此学说借鉴于民事赔偿理论。
以上主要学说都从一定的角度对国家为什么要进行行政补偿作出了解释。在税务行政补偿问题上，笔者赞同“公共负担平等说”的观点。理由是：第一，我国现行法律已对行政机关的执法行为作出了是否合法的划分，如果按“结果责任说”的观点不考虑行政行为的合法与违法，不符合我国立法现状；第二，“危险责任说”强调的是使纳税人的权益处于“危险状态”，而不考虑损失是否实际发生，对于什么是“危险状态”，税务机关与相对人会经常扯皮，这会搅乱我国目前正常的税收征管秩序，影响征收效率，因而不符合我国目前的税收行政执法现状和水平；第三，“特强牺牲说”更多地适用于政府应紧时的行政征用或者对私人财产的限制，在税务行政补偿问题上不太可能涉及。第四，社会主义税收“取之于民，用之于民”，导致相对人财产损失的合法税务行政行为的受益者为全体公民，按照“谁受益、谁负担”的原则，当国家发生税务行政补偿时理应由全体公民负担，从而实现公共负担平等分担。
（二）法律依据
1．宪法依据。世界上绝大多数国家（尤其是西方国家）的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。在2004年我国宪法修改中，加入了保护人权、保护公民合法的私有财产权的内容，而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见，宪法将政府行使公权力的范围限定在合法的私有财产权不得受到侵犯内，由此精神出发，当合法的私有财产权受到税务机关侵犯时，税务机关理应予以法律救济。
2．法律依据。目前，我国单行的税收法律法规和规章并未对税务行政补偿问题作出明文规定，但从税收执法的法律适用和依法行政指导角度出发，税务行政补偿制度的现行法律和政策依据主要有三：其一，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。该法第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则表明如果行政机关因不诚信的行政许可行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了首次确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰；其二，《国务院全面推进依法行政实施纲要》有关依法行政的基本要求中规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。该条是对《行政许可法》确定的信赖利益保护原则在适用范围上的进一步拓展和延伸，将补偿适用由单纯的行政许可领域扩展到行政决定；其三，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：……（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”该条规定从行政救济角度肯定了税务行政补偿纠纷的客观存在。
四、完善我国税务行政补偿制度的立法构想
（一）立法模式的选择
对于这个问题，目前学术界主要有三种观点，一是主张修改完善目前已有的相关单行法；二是认为应制定统一的《行政补偿法》，对行政补偿的基本原则、标准、主体、范围、程序等一系列问题做出全面的规定；三是制定统一的《国家责任法》，将行政赔偿和行政补偿统一纳入其中。笔者倾向于制定统一的《行政补偿法》。首先，制定统一行政补偿法有助于保障人权。随着行政权介入的对象领域越来越宽泛，介入的方法越来越复杂、多样化，从而使得国家因合法行政行为侵害人身权、财产权的概率大为增加。其次，制定统一的行政补偿法有助于矫正单行法律法规定不周全、不协调的问题。统一的《国家补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济。最后，《国家责任法》涵盖范围太多太广，与其他部门的单行法律法规的衔接存在技术难度，短期内难以制定出较为完善的《国家责任法》。诚然由于一部优良法律的最终出台是一个相对较长的历程，通常周期为8年左右甚至更长，所以，在当前税法对行政补偿还缺乏明细规定的情况下，我们不妨暂且考虑以下思路：第一，修改《税收征管法》及其实施细则，使税务行政补偿在统一的补偿法出台前能够在税务实践层面上实施，以利构建和谐征纳关系；第二，也可以考虑以总局规章的形式来对税务行政补偿作出操作性规定，因为按照“合法行政”原则，规章在遵循法律优位和法律保留原则的前提下，是完全可以作为税务行政执法依据的。此外，规章的制定周期较之法律要短得多，因而税务行政补偿可以在相关法律出台前尽早在税务系统实施，有利于税务机关深入推进依法行政、依法治税。
（二）税务行政补偿的原则
税务行政补偿原则如何确立，直接关系到相对人的受损利益能否得到切实的保障。目前关于行政补偿的原则学术界主要有三种观点：一是“完全补偿原则”，二是“适当补偿原则”，三是“折中补偿原则”。
1.完全补偿原则。完全补偿原则是指对因合法具体行政行为造成公民、法人或其他组织的合法权益损失进行完全补偿，包括直接利益损失和间接利益损失。
2.适当补偿原则。适当补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失予以适当补偿的原则。
3.折中补偿原则。折中补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失依不同的情况进行补偿，对数额较小的损失给予“完全补偿”，对数额较大的给予“适当补偿”。
行政补偿原则的确立，不仅应考虑到相对人利益的补偿，而且也要考虑国家财政的承受能力。有学者认为，应当采取“适当补偿原则”为宜。理由是采用这一原则，一方面考虑到了我国目前的经济发展水平，另一方面也最大限度地补偿受损方的直接损失。同时，也不会增加公用事业单位和国家的财政负担，是权衡三方利益的较好选择。笔者认为，从前瞻性角度出发，应当采取“折中补偿原则”作为过渡，最后实行“完全补偿”为妥，理由是：第一，我国经济实力已经显著增强。据报道，我国经济实力已经处于中等偏下水平，到2020年，我国将全面建成小康社会。第二，经过这几年的积累，我国财政实力已显著增强，行政补偿费用应当不成问题。第三，从《国家赔偿法》的经验教训来看，由于国家赔偿范围太窄，该法的实施社会效果很不理想，社会各界的批评意见很大，因此《行政补偿法》应当吸取《国家赔偿法》的教训，同时考虑到我国经济发展和依法行政的前瞻性。
（三）税务行政补偿的范围
从税务行政实践角度出发，税务行政补偿的范围应当着重考虑以下三个方面的内容：
四川省人民政府关于进一步加强农村教育工作的决定
四川省人民政府
四川省人民政府关于进一步加强农村教育工作的决定
川府发［2004］6号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：
《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号，以下简称《决定》）是国务院就农村教育改革与发展作出的重大决策，是指导我国农村教育工作的纲领性文件。为全面贯彻《决定》精神，现结合四川实际作出如下决定，请一并贯彻落实。
一、提高认识，统一思想，切实落实农村教育的战略地位
1.农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用，在构建具有中国特色的现代国民教育体系和建设学习型社会中具有十分重要的地位。发展农村教育，是提高劳动者素质，从根本上解决农业、农村和农民问题的关键；是转移农村富余劳动力，将人口压力转化为人力资本优势的重要途径；是加强农村精神文明建设，促进农村经济社会协调发展的重大举措。必须从实践“三个代表”重要思想、推进“三个转变”和全面建设小康社会的高度，把思想认识统一到《决定》上来，切实落实农村教育在农村工作中优先发展的战略地位和在教育工作中重中之重的战略地位。
二、坚持分类指导，大力推进农村基础教育事业
2.在20世纪末我省基本实现“两基”的基础上，按照分类指导的原则将全省九年义务教育划分为新的“三片”。
尚未实现“普九”的民族地区县，要切实按照《中共四川省委、四川省人民政府关于转发〈四川省民族地区教育发展十年行动计划〉的通知》（川委发〔2000〕53号，以下简称《十年行动计划》）的精神，加快“两基”攻坚进程。确保《十年行动计划》资金足额到位并对“两基”攻坚县进行重点支持。中央、省、州新增扶贫资金要增大对民族地区贫困乡村教育投入比重。省政府有关部门和民族地区州、县政府要切实按照《十年行动计划》要求落实专项经费，精心组织实施，力争目标如期实现。到2010年前全省全面实现普及九年义务教育，提高女童和残疾儿童少年的义务教育普及水平。
已经实现“两基”的县（市、区），要进一步巩固成果、提高质量。切实做好“两基”巩固提高的规划和部署，继续坚持“两基”复查督导制度。以农村初中建设为重点，大力改善农村学校卫生设施和学生食宿条件，提高实验仪器设备、图书和现代教育技术的装备水平。继续推进农村中小学布局结构调整，加强薄弱学校建设。深化教育教学改革，加快农村学校课程改革的步伐。
成都平原经济圈和其他经济发展水平较高的县（市、区），要努力实现高水平、高质量“普九”。
3.发展农村高中阶段教育和幼儿教育。到2007年，成都平原经济圈等经济发达地区的农村要努力普及高中阶段教育，其他地区的农村要加快发展高中阶段教育。地方各级政府要重视并扶持农村幼儿教育的发展，充分利用农村中小学布局调整后富余的教育资源发展幼儿教育。鼓励发展民办高中阶段教育和幼儿教育。
4.进一步完善教育对口支援制度，继续实施浙江省对口支援我省贫困县和我省大中城市对口支援少数民族地区和贫困地区的两项工程，有条件的地区要进一步扩大对口支援面。支援地区、受援地区和有关学校要认真落实有关政策，充分发挥支教教师的作用，切实解决支教教师的实际困难，采取有效措施做好对口支援工作。
三、深化农村教育综合改革，大力发展职业教育和成人教育，增强农村教育为“三农”服务的功能
5.大力加强农村职业技术教育，努力促进职业教育和普通教育的协调发展。到“十五”末，在农村建成一批国家级示范性中等职业学校、省级示范性和省级重点中等职业学校（县职业教育中心）。根据我省农业产业化和支柱产业发展的需要，重点建设一批示范专业点。大力发展农村民办职业教育，积极鼓励社会力量和吸引外资举办或参与举办农村职业学校，促进职业教育办学主体和投资多元化。
6.以农民培训为重点开展农村成人教育，促进农业增效、农民增收。认真贯彻落实《国务院办公厅转发农业部等部门2003—2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发〔2003〕79号）精神，加强对农民工的培训，普遍开展实用技术培训、职业资格培训等各种农民培训。进一步完善县、乡、村三级实用型、开放型农民文化科技教育培训体系。
7.高度重视农村学校劳动实践场所建设。省级有关部门要制订具体办法认真贯彻落实《教育部、农业部、国土资源部关于加强农村学校劳动实践场所建设的意见》（教财〔2003〕6号）。县（市、区）政府要统筹规划，每所农村学校都要有劳动实践场所。对没有条件单独建成劳动实践场所的，要以县或镇（乡）为单位集中建设。
8.根据现代农业发展和农村产业结构调整要求，因地制宜地设置农村中小学地方课程。在农村普通初、高中适当增加职业教育的内容，继续开展“绿色证书”教育，鼓励学生在获得毕业证书的同时获得职业资格证书。
9.加大城市对农村教育的支持和服务力度，促进城市和农村教育协调发展。省级有关部门要尽快制订办法贯彻落实《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（国办发〔2003〕78号），建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。城市职业学校要扩大面向农村的招生规模。城市各类职业学校和培训机构要积极开展对进城务工就业农民的职业技能培训。四、进一步完善农村义务教育“以县为主”的管理体制，建立农村教育经费保障机制
10.贯彻执行《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发〔2002〕28号）精神，全面落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。撤销农村乡镇教育办公室，建立“以县为主”的管理体制，积极探索新的运行机制。
11.明确各级政府保障农村义务教育投入的责任。省和市（州）政府要逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度，通过增加转移支付，帮助财政困难县增强义务教育经费的保障能力；县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用等方面进行统筹管理的责任，努力调整支出结构，增加对义务教育的投入，将农村义务教育经费纳入财政预算并将预算和执行情况依法向同级人民代表大会或常务委员会报告并接受其监督和检查。乡镇政府要积极筹措资金，改善农村中小学办学条件。
12.各级政府要认真落实中央关于新增教育经费主要用于农村教育的要求；明确比例，保证税费改革专项转移支付资金主要用于农村义务教育，确保改革后农村义务教育的投入不低于改革前的水平并力争有所提高。
13.建立和完善农村中小学教职工工资保障机制。严格实行农村中小学教职工工资由县财政统一发放制度并确保教职工工资的按时足额发放。进一步落实市（州）长、县长负责制。中央和省下达的工资性转移支付资金在年初由省将资金指标下达到县，市（州）不得留用，全部补助到县，优先用于教师工资发放。绝不允许出现教师工资拖欠的现象。实施了社会保障制度改革的地方，农村中小学教职工医疗、失业等保险经费中除个人负担部分外，其余部分应纳入财政预算，统筹安排。
14.建立健全农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制。切实贯彻落实《四川省人民政府关于进一步加强农村中小学危房改造工作的通知》（川府函〔2002〕297号），加大中小学危房改造的力度，在2005年底前消除现有中小学D级危房。地方政府要将维护、改造和建设农村中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划，将所需经费纳入政府预算。认真化解农村“普九”欠债，在化解乡村债务时通盘予以解决。债权单位和个人不得因追索债务影响学校正常教学秩序。
15.改善农村教育基础设施条件。在改善农村生产生活和交通条件的同时，要统筹考虑农村中小学环境的改善。在进行乡村道路建设规划时，要注意解决学生上学行路难的问题。农村人畜饮水工程建设要优先解决学生饮水问题，保证用上清洁卫生的水。高度重视学校卫生防疫工作，纳入农村公共安全卫生防疫体系，建立卫生、安全应急机制，确保学生生命安全和身体健康。
16.确保农村中小学公用经费。省要依据已制订的农村中小学公用经费参考标准以及中小学杂费收取标准制订出财政预算内生均公用经费最低拨款标准，确保中小学正常运转的基本需要。市（州）、县政府要本着实事求是的原则，根据本地经济社会发展水平和维持学校正常运转并考虑发展需要，参照省制订的农村中小学生均公用经费参考标准及财政预算内生均公用经费拨款标准制订或修订本地农村中小学生均公用经费标准和财政预算内生均公用经费拨款标准并报省财政厅、省教育厅备案。县级政府要依据该拨款标准，从2004年起将生均公用经费逐年纳入财政预算。除收取学生的学杂费全部纳入公用经费外，不足部分由财政预算内安排。对实行“一费制”的国家扶贫开发工作重点县和财政困难县，省、市（州）对公用经费缺口要加大转移支付力度。公用经费标准要根据农村义务教育发展的需要和财政能力逐步提高。杂费收入要全部用于学校公用经费开支，严禁统筹学杂费发放教职工工资和抵顶生均公用经费财政预算拨款。
17.加强对教育经费的管理和审计，提高使用效益。农村中小学收取的代管费不纳入财政专户管理，由学校代为管理，严格结算制度；坚决禁止统筹、挪用、挤占、平调各种教育经费。加大治理教育乱收费力度，对违反规定乱收费和挪用挤占中小学经费的行为要严肃查处。审计部门要加强专项审计。
五、建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，保障农村适龄少年儿童接受义务教育的权利
18.进一步健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度，加大对贫困学生的资助力度。到2007年，争取全省农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能够享受“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。
19.省财政继续设立中小学贫困学生助学金，同中央助学金一起，重点扶持农村特困家庭学生就学。各级地方政府也要设立专项助学资金，逐步帮助学校免除特困家庭学生杂费、书本费，对民族地区和特困家庭寄宿学生提供必要的生活补助。广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学。
六、加快推进中小学人事制度改革，大力提高农村学校教职工队伍素质
20.依法加强农村中小学编制和人员结构管理，认真执行《四川省人民政府办公厅关于印发〈四川省中小学教职工编制标准试行办法〉的通知》（川府办发电〔2002〕46号），确保农村中小学教学的需求。根据布局结构调整和学生生源变化等情况，定期调整农村中小学校教职工编制，实行动态管理并建立年度编制报告制度。任何部门和单位不得以任何理由截留、占用或变相占用农村中小学教职工编制。坚决清退代课人员。对各类在编不在岗的人员必须限期与学校脱离关系。农村中小学不得超编聘用（任）人员。
21.全面实施教师资格制度。严把农村中小学教师队伍入口关。农村中小学教师岗位的缺额，要优先吸收超编学校分流教师和乡镇教育办公室撤销后符合教师资格条件的人员以及师范院校培养的新师资。各地要进一步拓宽农村教师来源渠道，通过公开招聘等形式，积极鼓励吸引符合教师资格条件的优秀人员到农村中小学任教。
22.全面推行教职工聘用（任）制。各地要加强教职工聘用（任）制实施工作的管理、监督和指导。县级教育行政部门负责本辖区内中小学教职工的聘用（任）工作。学校具体聘用（任）方案经县教育行政部门批准后，由学校校长与受聘教职工签订聘用（任）合同。首次聘用（任）教职工和解聘（辞聘）教职工，须由县级教育行政部门审批同意。
23.加强农村中小学教师的师德建设。进一步加强教职工法制教育和教师职业道德教育，严格执行《四川省教师职业道德行为准则》和《四川省教师职业行为八不准》。建立和健全师德建设责任制度，对严重失职者要按照有关规定追究相应责任。要将教师师德表现和教育教学工作实绩作为聘用（任）和确定教师专业技术职务的主要依据。对严重违反教师职业道德的人员要坚决清除出教师队伍。
24.积极推行校长聘任制。农村中小学校长由县级教育行政部门选拔、聘任（任命）和管理。实行校长持证上岗制度、任期制、继续教育制度和交流回避制度。对考核不合格或严重失职、渎职的校长要及时予以解聘或撤职。
25.合理配置教师资源，建立健全中小学教师服务期制度和定期交流轮换制度。从2004年起，在大中城市城区中小学任教2年以上的大中专毕业生，一般要有在艰苦边远地区或农村学校支教服务1至2年的经历才能晋升专业技术职务。建立城乡教师交流制度，城镇教师向农村学校交流，可实行工资待遇和户粮关系不变。建立乡镇中心小学教师与村小教师轮换制度。各地要落实国家规定的对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师津贴、补贴。鼓励城镇学校教师和高校应届毕业生到边远贫困地区和农村中小学校任教。
26.进一步完善中小学教师继续教育制度。实施“教师教育网络联盟计划”和“农村教师专业发展计划”，借助现代远程教育手段，大力开展以骨干教师培训为重点的农村教师全员继续教育，全面提高农村教师的学历水平和综合素质。有条件的农村地区新增小学教师应具备大学专科以上学历。
七、实施农村中小学现代远程教育工程，以信息化促进农村教育现代化
27.大力实施农村中小学现代远程教育工程。2005年，所有农村初中具备计算机教室，50%以上农村小学基本具备卫星教学收视点，70%以上农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套光盘；2007年，所有农村小学基本具备卫星教学收视点，农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套光盘。农村高中和职业学校要完善信息技术网络建设。各地要在远程教育基本模式基础上利用省、市、县、校网络系统推进“校校通”工程，进一步强化优质教育资源共享和信息化管理工作。
28.各级政府要加强对远程教育工程的领导，统筹安排专项资金，建立相应的投入机制，为工程建设、设备运行维护、教育教学资源建设以及师资培训提供相应条件和经费保障。建立农村现代远程教育资源征集、遴选、认证制度。加强省级远程教育中心建设，整合现有技术和资源，发挥电视媒体、卫星和计算机网络资源的整体功能。
八、加强领导，保障农村教育改革与发展的顺利进行
29.各级政府要建立健全农村教育工作领导责任制，坚持依法治教，加强统筹协调。各级政府要建立健全对下级政府的督导评估机制，把发展农村教育作为评估、考核下级政府的重要内容。农业、科技、教育等部门要密切配合，共同推进“农科教结合”。建立“农科教结合”工作联席会议制度，形成政府统筹、分工协作、齐抓共管的有效工作机制。
30.积极推进农村教育综合改革试验。省确定一批县（市、区）作为农村教育改革实验区，各市（州）、县（市、区）也要选择一批乡镇和若干所学校作为改革试验点，努力创造同社会主义市场经济体制相适应、符合教育规律、具有农村特色的教育新经验。
31.加强对农村教育的督查工作。重点督查“以县为主”的农村义务教育管理体制和“保工资、保安全、保运转”目标的落实情况。建立对县级政府教育工作的督导评估机制并将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据。
四川省人民政府
二○○四年二月五日
