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国家测绘地理信息局


关于印发《关于加强测绘地理信息行政执法工作的意见》的通知

国测法发〔2012〕4号


各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门：


　　为加强行政执法工作，提高行政执法水平，保障测绘地理信息事业的健康发展，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，我局制定了《关于加强测绘地理信息行政执法工作的意见》（以下简称《意见》）。现印发给你们，请认真贯彻执行。


　　各级测绘地理信息行政主管部门要高度重视《意见》的贯彻落实工作，认真组织学习，并结合实际制定具体的贯彻落实措施，大力推进各项行政执法工作，务求取得实效。请将贯彻落实情况于2012年9月30日前报送我局法规与行业管理司。我局将适时开展《意见》贯彻落实情况的检查活动，并将检查结果作为本年度科学发展观考核的重要依据。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家测绘地理信息局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年四月二十日


　　


　　

关于加强测绘地理信息行政执法工作的意见

　　行政执法是测绘地理信息行政主管部门的重要法定职责和经常性的管理活动，是贯彻实施测绘地理信息法律法规、加强统一监督管理的重要手段。近年来，各级测绘地理信息行政主管部门认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，不断推进行政执法体制机制建设，加大行政执法力度，有力地规范了市场秩序，促进了测绘地理信息事业发展。但同时也存在着执法体制不完善、执法能力不强、执法行为不规范等问题。为适应测绘地理信息事业发展的新形势和新要求，提高行政执法水平，保障测绘地理信息事业健康发展，现就今后一个时期加强测绘地理信息行政执法工作提出如下意见。


　　一、充分认识加强行政执法工作的重要性和紧迫性

　　（一）贯彻落实党中央、国务院要求的重要举措。党中央、国务院高度重视行政执法工作。党的十五大、十六大、十七大对行政执法工作提出了明确要求；国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确指出，行政机关依法履行职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，要加快建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制，“加快行政程序建设，规范行政执法行为”，切实做到严格、规范、公正、文明执法。加强和改进测绘地理信息行政执法工作，是贯彻落实党中央、国务院要求的重要举措，是加快建设法治政府、落实依法治国基本方略的重要内容。


　　（二）维护地理信息安全的必然要求。当前，我国经济社会发展进入新阶段，全球化、信息化、网络化引发测绘地理信息行业又一轮深刻变革，地理信息产业已成为我国战略性新兴产业。随着地理信息的广泛应用，测绘地理信息市场发展强劲，各种地理信息服务新业态不断涌现，市场主体多元化、服务模式多样化、应用服务社会化等特点进一步凸显，由此带来的地理信息安全问题也越来越突出，中央领导对此高度关注并多次作出重要批示。加强测绘地理信息行政执法工作，既是规范测绘地理信息市场秩序、保障地理信息产业健康发展的客观需要，更是维护国家主权、安全和利益的必然要求。


　　二、健全测绘地理信息行政执法体制机制

　　（三）加强行政执法机构建设。各级测绘地理信息行政主管部门要与当地政府及其有关部门主动沟通、积极协调，抓住当前行政管理体制改革、机构更名以及数字城市建设、地理国情监测、地理信息产业发展等有利时机，整合、充实、加强现有的执法力量。按照依法有据、权责一致、执法重心下移的原则，省级测绘地理信息行政主管部门要力争建立专门的或者相对独立的行政执法机构，并会同有关部门积极推动市县级测绘地理信息行政执法机构建设，做到机构、编制、人员三落实。


　　（四）严格行政执法主体资格制度。根据职权法定的原则，未经依法授权或者行政机关的合法委托，任何机构或者组织不得行使行政执法权。各级测绘地理信息行政主管部门要认真审查、清理、确认行政执法单位的执法主体资格，需要委托其它组织实施行政执法的，应当严格审查其法定条件，依法办理委托手续，明确委托事项及范围。对具有合法资格的行政执法主体应及时向社会公告。认真贯彻行政执法人员资格管理制度，及时核定测绘地理信息行政执法人员身份，申领行政执法证件，切实做到执法人员持证上岗、亮证执法。没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。


　　（五）加强行政执法队伍建设。以提高行政执法能力为主线，切实加强测绘地理信息行政执法队伍建设。优化行政执法人员结构，充实熟悉法律、行政管理和测绘地理信息知识的高素质人才；加强行政执法人员法律法规和业务技能培训，狠抓行政执法纪律和职业道德教育，全面提升行政执法人员的道德素质、法律素养、依法行政理念和行政执法能力；建立健全行政执法队伍管理考评机制、检查监督机制、督办整改机制、激励约束机制等各项规章制度，形成规范化管理体系，不断增强队伍的凝聚力和战斗力。


　　三、规范测绘地理信息行政执法行为

　　（六）明确行政执法依据和职权。建立行政执法依据定期清理制度，及时梳理更新法律、法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章，明确各级测绘地理信息行政主管部门的各项执法依据和执法职权，并向社会公布；将执法职权逐项分解，落实到岗到人，确保各项行政执法行为于法有据、责任明确，各项法律制度执行到位。


　　（七）完善行政执法办案程序。严格依照法律、法规和规章规定的程序从事行政执法活动，完善行政处罚、行政复议、行政应诉等执法制度，规范立案、调查取证、告知、听证、鉴定、检测、查封、扣押等办案程序，建立重大案件督办和集体研究等工作制度，切实做到执法办案流程清楚、规定具体、期限明确。


　　（八）完善执法告知和听证制度。不断增强行政执法工作规则、程序、内容的透明度。在执法办案过程中，充分告知行政管理相对人行政执法的内容、依据以及依法享有的陈述、申辩、回避等各种权利及救济途径，切实保障相对人的合法权益；建立健全行政执法案件听证制度，行政管理相对人要求听证的要依法实施听证。加强与行政管理相对人之间的沟通，实现管理与服务并重、处置与疏导结合、法律效果与社会效果的高度统一。


　　（九）规范行政处罚自由裁量权。严格控制、规范行政执法权的使用，尤其是行政处罚自由裁量权的行使，避免行政处罚的盲目性和自由裁量的随意性。积极探索行政处罚裁量基准制度，科学合理地细化、量化自由裁量权，加强对自由裁量权实施的监督检查，保障行政处罚决定的公正性，提高行政处罚决定的说服力和执行力。


　　（十）健全行政执法档案管理制度。统一行政执法文书，规范填写制作格式，做到一案一卷、文书齐全、手续完备、填制规范。健全案件统计和重大案件备案制度，实现对行政执法工作的量化分析和目标考核。加强行政执法信息化建设，完善行政执法信息系统，推行行政执法流程网上管理，促进“阳光执法”，提高行政执法效率和规范化水平。


　　四、加大测绘地理信息行政执法力度

　　（十一）加强测绘地理信息市场监管。以行政执法检查、测绘资质巡查、成果质量监督检查、地理信息安全检查、地图市场检查等为抓手，将测绘地理信息市场执法监管活动制度化、规范化；针对市场热点和突出问题适时开展专项整治活动。执法监管结果要纳入测绘地理信息市场信用体系。开通网上举报信箱、举报电话，拓宽案件信息渠道，建立举报投诉奖励制度。


　　（十二）健全部门协作和区域合作机制。强化与国家安全、保密、工商、工业和信息化、新闻出版、军队等部门的联合协作，建立和完善测绘地理信息市场监管联席会议制度以及信息交流、案件移送、联合办案等制度，及时通报情况、分析形势，开展案件联合查处。在坚持属地管辖原则的基础上，加强跨区域执法单位的横向联动，建立起信息通报、配合调查、协助查处案件等区域执法合作机制。


　　（十三）依法查处各类违法案件。以“涉证、涉密、涉外、涉军、涉网、涉图”等违法案件为重点，依法查处各类测绘地理信息违法行为。对涉及面广、社会影响大、情节恶劣的重大测绘地理信息违法案件，要限期查办或挂牌督办。坚持预防为主、处罚与教育相结合的原则，充分发挥查办案件的警诫教育作用。


　　（十四）积极创新执法监管手段。针对测绘地理信息服务新业态发展情况，探索和创新执法监管手段。加强对互联网地图服务、移动位置服务、卫星导航定位技术应用等新兴领域的监管政策研究，依据管理职责研究出台相应的监管政策和措施；进一步完善和推广互联网地图服务监管系统，提高监管效率和水平。


　　五、强化测绘地理信息行政执法监督

　　（十五）加强行政执法层级监督。通过开展行政执法检查、执法案卷评查、执法评议考核、重大案件督办等活动，强化上级机关对下级机关的监督，有效预防和纠正错案或不当的行政执法行为，充分保障行政管理相对人的合法权益。建立行政执法错案责任追究制度，严肃查处行政执法单位和执法人员以权谋私、失职渎职的行为。


　　（十六）建立行政执法评议考核制度。积极探索行政执法绩效评估制度，研究制定绩效评估标准，适时开展行政执法评议考核和绩效评估工作。将绩效评估情况纳入依法行政工作考核，使评估结果成为行政执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。


　　（十七）建立行政执法案卷评查制度。认真推广应用《测绘行政执法文书格式文本》和《行政复议法律文书示范文本》等执法文书，建立行政执法案卷定期评查制度，不断完善案卷评查标准，实现案卷评查工作常态化、标准化和制度化。


　　（十八）加强行政执法的外部监督。积极配合人大、政协等开展执法检查或调研活动，认真听取人大代表、政协委员的意见和建议。积极应诉行政诉讼案件，接受司法部门的监督检查。及时向社会通报行政执法工作情况，接受社会和舆论监督，不断改进和提高行政执法水平。


　　六、加强组织领导和条件保障

　　（十九）进一步加强组织领导。各级测绘地理信息行政主管部门要把行政执法工作摆到更加突出的位置，切实加强对行政执法工作的领导和管理。各单位主要负责同志要亲自抓，并明确行政执法工作的分管领导，落实相关部门职责，切实解决好机构、编制、人员、经费等关键问题，狠抓各项行政执法工作的落实。


　　（二十）完善行政执法经费保障机制。各级测绘地理信息行政主管部门要积极与当地政府及其财政部门沟通，将测绘地理信息行政执法经费纳入财政预算；积极落实符合规定的行政执法津补贴制度，探索奖励制度，充分调动测绘地理信息行政执法人员的积极性。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。


　　（二十一）加强行政执法装备建设。进一步加大对行政执法装备的投入，积极争取专项资金，有效解决行政执法必需的交通工具以及调查取证、数据传输、证据固化、检验检测、应急通讯等现代化执法装备问题，提升行政执法的装备水平和监管能力。


　　（二十二）加大行政执法工作宣传力度。借助各种宣传平台和载体，通过多种形式广泛宣传测绘地理信息行政执法工作，展示行政执法工作成果，提升执法形象。对重大典型案件要予以曝光，发挥典型案件的宣传、警示和教育作用，营造全社会遵守测绘地理信息法律法规的良好氛围。


　　



私自开走被交警扣留的车辆该定何罪

左国新


[案情简介]：2003年3月2日，李某驾车行至某路口时，因违章被交警拦住，交警将其车扣留在交警中队停车场，第二天中午，李某来到交警中队准备接受处理，见值班人员不在，便将自己被扣的车开走，藏匿在亲戚家中。两天后，交警中队发现李某的车辆不见了，立即告知了李某，并提出赔偿李某损失2万元，李某表示同意并接受了交警队赔偿的2万元。
[分歧意见]：
第一种意见认为，李某的行为应定诈骗罪。理由是：李某将车开走后，以非法占有为目的，隐瞒事实真相，使得该中队在找不到车的情况下，“自愿”地向李某赔偿2万元的损失。
第二种意见认为，李某的行为应定盗窃罪。理由是：李某乘中队值班人员不在，把自己被中队扣留的车开走，所采用的手段就是秘密窃取，而且涉案数额巨大，虽然车辆的所有权是李某，但当时车辆正处在交警中队的合法占有状态（交警依法扣车）下，因此，李某的行为构成了盗窃罪。
第三种意见认为，李某的行为应定诈骗罪和盗窃罪。理由是：李某秘密把车开走的行为，构成了盗窃罪，后面隐瞒事实真相，骗取交警中队2万元的行为，构成了诈骗罪，应该数罪并罚。
第四种意见认为，李某的行为是不当得利，不构成犯罪。理由是：李某的车因违章被交警中队扣留，只是暂时失去对该车辆的控制而并没有丧失对该车的所有权，因此，李某私自开走被扣的车辆，因该车所有权属于其本人，李某在主观上没有非法占有公私财产的故意，所以，李某的行为只是一般的行政违法行为，不构成犯罪。至于其后面取得交警中队的2万元，李某并没有刻意虚构事实和隐瞒真相来追求这一“利益”，是交警中队自己“误会”了，所以李某的行为也不构成诈骗罪，李某所得的这2万元钱因无法律上原因，属于不当得利。因此，李某应将2万元返还给交警中队。
[评析]：
笔者同意第二种意见。理由如下：
首先，李某的行为不构成诈骗罪。诈骗罪是指以非法占有为目的，以虚构事实、隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为。被害人是由于行为人的虚构事实或隐瞒真相而信以为真，以致“自愿”地将自己所有的财物交给行为人或放弃自己 的财产权。诈骗罪在客观上必须表现为一个特定的发展过程：行为人实施欺骗行为——对方产生或维持认识错误——对方基于认识错误处分（或交付）财产——行为人获得或使第三者获得财产——被害人遭受财产损失。本案中，李某虽有隐瞒车辆去向事实的故意，但这种故意是为了掩盖自己盗窃车辆的行为，并不是有意虚构事实和隐瞒真相，交警中队赔偿李某2万元是因为李某“盗窃”车辆的行为造成的，不是因为李某诈骗而陷于错误意识处分财产，故不成立诈骗罪。
其次，根据刑法第二百六十四条的规定，盗窃罪是指以非法占有为目的，秘密窃取公私财物数额较大或者多次盗窃公私财物的行为。因此，构成盗窃罪必须要符合三个特征：一是形式特征——秘密窃取的方式；二是本质特征——对公私财物的所有权构成侵犯；三是数量特征——达到数额较大的起点或多次盗窃。本案中，李某乘交警值班人员不在，私自开走车辆的行为，是典型的秘密窃取方式，这一点是毫无异议的。争议比较大的，是交警中队暂扣的车辆，算不算公共财产的问题，这也是判断本案罪与非罪的分水岭。根据刑法九十一条第二款规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。刑法之所以这样规定，是因为这些私人财产一旦受到损失，负有管理、使用、运输的国家或者集体单位要承担赔偿责任。本案中，交警中队扣留李某的车辆，中队就负有管理（保管）该车辆的职责，按上述规定，该车辆就属于公共财产，且数额巨大，因此说，李某私自开走被扣车辆的行为，侵犯了公共财物（数额就是交警中队损失的2万元钱），构成了盗窃罪。
综上所述，李某的行为构成了盗窃罪，不是不当得利，也不构成诈骗罪，不能与盗窃罪实行数罪并罚。


作者：江西省上高县检察院 左国新
邮编：336400