关于印发《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》的通知
最高人民检察院
关于印发《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院:
现将《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
最高人民检察院
二〇一〇年二月五日
根据中央关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的要求，现就检察机关充分发挥职能作用，深入推进三项重点工作提出以下实施意见。
一、提高思想认识，切实增强做好三项重点工作的自觉性和坚定性
1.充分认识深入推进三项重点工作的重要意义。深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是党中央为更好地适应我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地维护重要战略机遇期的社会和谐稳定而作出的重大战略部署;是深入贯彻落实科学发展观，统筹抓好发展这个硬道理和稳定这个硬任务，全面推动政法维稳工作的重要载体;是准确把握新时期政法工作规律，深刻总结近年来政法工作的成功经验，有效解决影响社会和谐稳定问题的治本之策。能否抓好这三项重点工作，关系改革发展稳定大局，关系党的执政地位巩固、国家长治久安、人民安居乐业。各级检察机关要从全局和战略的高度，进一步提高对三项重点工作重要性的认识，坚决把思想和行动统一到中央的决策部署上来，切实增强做好三项重点工作的自觉性和坚定性。
2.深刻理解三项重点工作与检察工作的密切关系。三项重点工作是相互联系的整体，与检察工作息息相关、密不可分。无论是从担负的职责任务看，还是从加强自身建设的迫切需要看，检察机关在深入推进三项重点工作中，既肩负重任，又大有可为。抓住了三项重点工作，就抓住了当前检察工作的根本，抓住了检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、实现自身科学发展的关键和基础。三项重点工作中，社会矛盾化解是基础，它要求检察机关在依法全面履行批捕起诉、查办和预防职务犯罪、开展对诉讼活动的法律监督等职能过程中，要把化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，认真贯彻落实宽严相济刑事政策，最大限度地化消极因素为积极因素，切实维护社会和谐稳定;社会管理创新是动力，它要求检察机关要把重点人群的帮教管理、重点地区的排查整治、“虚拟社会”的建设管理等作为积极参与社会管理创新的重要领域，认真履行打击、监督、预防、保护的职责，进一步完善法律监督机制，促进社会管理创新;公正廉洁执法是根本，也是政法工作的生命线，它要求检察机关要以促进公正廉洁执法为目标，全面加强和改进诉讼监督工作，进一步强化对自身执法活动的监督制约，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公和司法腐败问题，切实提高执法公信力。各级检察机关要深刻理解深入推进三项重点工作对检察工作提出的新要求，切实增强责任感、使命感和紧迫感，把深入推进三项重点工作与全面加强和改进检察工作有机结合起来，全力以赴、积极主动、创造性地做好各项工作，为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。
3.全面把握深入推进三项重点工作的基本要求。在推进三项重点工作中，要遵循以下基本要求:必须从服务党和国家工作大局出发深入推进三项重点工作。坚持把深入推进三项重点工作作为加强和改进检察工作、服务党和国家工作大局的重要载体，纳入检察工作的总体部署、摆在突出位置来抓，着力解决检察环节维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地服务改革发展稳定大局。必须立足检察职能深入推进三项重点工作。坚持以充分履行法律监督职能为立足点，以执法办案工作为依托，找准切入点、结合点，最大限度地发挥检察职能作用，真正做到在全面履行各项检察职能中深入推进三项重点工作。必须以改革创新的精神深入推进三项重点工作。坚持思维创新、理论创新、实践创新，进一步解放思想，更新执法观念，以改革的思路和创新的方法及时解决工作中出现的新情况、新问题，积极探索推进工作的新途径，建立和完善行之有效的新机制，推动三项重点工作不断取得新成效。必须统筹做好各项检察工作。坚持把深入推进三项重点工作与做好其他各项检察工作紧密结合起来，统筹做好服务和保障经济平稳较快发展的工作，统筹做好各项检察业务工作，统筹做好检察队伍建设工作，统筹做好深化检察改革工作等，不断强化法律监督、强化自身监督、强化高素质检察队伍建设，推动检察工作全面发展进步。
二、深入推进社会矛盾化解，切实维护社会和谐稳定
4.充分发挥执法办案在化解矛盾纠纷中的基础作用。执法办案本身就是解决矛盾纠纷、协调利益关系的工作，是检察机关推进社会矛盾化解的首要任务和基本途径。要依法严厉打击危害国家安全和社会稳定、影响群众安全感的严重刑事犯罪，加大打击严重经济犯罪特别是非法集资等涉众型经济犯罪力度，努力从源头上预防和减少不稳定因素;加大查办和预防职务犯罪工作力度，严肃查办企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域发生的容易引发社会矛盾的职务犯罪，最大限度地预防和化解矛盾冲突;认真贯彻执行高检院《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，进一步加强对立案、侦查活动、刑事审判、民事审判、行政诉讼活动的法律监督，完善和细化加强诉讼监督的措施，强化检察机关诉讼监督内部衔接配合和检察机关与其他执法、司法机关的协调协作，坚决监督纠正群众反映强烈的执法不严、司法不公问题。
5.坚持把化解矛盾纠纷贯穿执法办案的始终。化解和调处矛盾纠纷，是执法办案的有机组成部分。要着眼于法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，在确保案件依法正确处理的基础上，主动把执法办案工作向化解社会矛盾延伸，认真开展释法说理、心理疏导等工作，积极引导和帮助当事人化解积怨，加强对犯罪嫌疑人认罪服法教育，使执法办案的过程变成化解矛盾、促进社会和谐稳定的过程。讲究办案的方式方法，真正在解决群众反映的实际问题上下功夫，把法、理、情统一于执法办案中，防止和克服机械执法、就案办案，努力实现案结事了。
6.完善全面贯彻宽严相济刑事政策的工作机制。在坚持依法严厉打击严重刑事犯罪的同时，认真落实依法从宽处理的政策。健全快速办理轻微刑事案件的工作机制，对案情简单、事实清楚、证据确实充分和犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件，依法快速办理，缩短办案期限，提高诉讼效率。完善未成年人犯罪检察制度，建立健全办案工作机制，采取适合未成年人生理、心理特点的办案方式，探索对未成年犯罪嫌疑人适用非羁押强制措施，对犯罪情节轻微、主观恶性小的未成年犯罪嫌疑人依法适用不起诉。建立健全对初犯、偶犯、老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害等案件依法适当从宽处理机制。积极推进被告人认罪案件简化审理等工作。不断完善刑事赔偿制度，积极推进刑事被害人救助工作。探索量刑建议、附条件不起诉等改革措施，提高运用法律政策化解矛盾纠纷、增进社会和谐的水平。
7.建立健全维稳形势研判和社情民意调查工作机制。健全检察环节社会矛盾纠纷排查化解机制，结合执法办案工作，定期对社会稳定形势进行分析、研判和排查，及时发现并会同有关部门依法妥善处置可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，切实把不稳定因素消除在萌芽状态。建立社情民意调查机制，在检察工作重大决策部署出台前，充分听取群众和社会各界的意见，积极顺应人民群众的新要求新期待。建立健全执法办案风险评估预警机制，把风险评估作为办理案件的重要环节，加强办理重大复杂案件和作出不批捕、不起诉、不立案、不赔偿、不抗诉、撤案等决定时的风险评估预警，科学制定预案，妥善采取应对措施，防止因执法不当引发涉检信访。
8.建立健全检调对接工作机制。在依法履行法律监督职能的同时，建立依托“大调解”工作体系化解社会矛盾纠纷的工作机制。对民事申诉等案件，坚持抗诉与息诉并重，在查明事实、分清是非基础上，积极支持和配合有关部门做好调解工作，努力促成双方当事人达成和解。对轻微刑事案件，依照法律规定，探索建立运用和解方式解决问题的机制，明确适用刑事和解的条件、范围和程序，对犯罪嫌疑人认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害性不大的，可以依法不予逮捕或者不起诉。同时，要有效防止发生“以钱买刑”现象。
9.建立健全检察环节应急处置机制。在党委统一领导下，加强与相关部门的协调配合，建立检察机关的应急工作机制和快速反应系统，制定突发事件应急处理办法和工作预案，完善组织体系和协调保障。加强对各级检察机关领导和部门负责人预防和处置突发事件工作的专题培训，提高对突发事件的预测预判、现场指挥、依法处置、舆论引导能力，充分发挥检察机关在依法处置突发事件中的职能作用。
10.健全涉检信访工作机制。全面贯彻执行中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见和高检院制定的实施意见，进一步加大涉检信访工作力度。坚持把解决问题放在首位，健全落实首办责任制和领导接访、下访、巡访等制度，综合采取依法处理、教育疏导、救助救济等措施，改进交办工作，规范工作流程，完善终结机制，促进实现案结事了、息诉罢访。上级检察院要加大督促检查力度，建立督查专员等制度，对工作开展不力、越级上访较多的地方派出督查组蹲点督办，狠抓责任查究制度的落实。对涉检信访积案，要逐案研究化解措施，逐案明确工作责任，区分不同情况制定疏通“出口”的政策，力争涉检信访积案在一两年内基本消化解决。
11.切实增强群众工作能力。牢固树立宗旨意识，坚持执法为民，扎实做好保障民生、服务群众工作。改进工作作风，真诚倾听群众的呼声，积极解决群众的诉求，努力为群众排忧解难，切实纠正推诿扯皮、久拖不决、不负责任、冷硬横推等不良作风。改进群众工作的方式方法，增强联系群众、服务群众、引导群众的本领。认真总结推广检察机关群众工作的经验，及时研究解决存在的问题，不断提高服务群众的质量和水平。
12.充分发挥基层检察院化解矛盾纠纷的作用。大力加强基层检察院建设，充分发挥基层检察院直接联系群众的优势，努力把矛盾纠纷化解在基层，把维护和谐稳定的任务落实到基层。基层检察院要积极构建联系群众的工作平台，拓宽联系渠道，及时掌握社情民意。完善受理接待设施，把“12309”举报电话、检察门户网站等建设成为联系群众的新平台，善于通过网上论坛、问卷调查、检察长信箱等多种方式加强与群众的互动交流。不断完善定期走访、巡回检察、聘请检察联络员等服务基层的新形式，深入乡镇、街道、社区和工矿企业，了解群众诉求，积极为群众提供便捷的法律服务。加大对基层检察院的领导和支持力度，认真落实稳定基层队伍的有关政策，把有经验、有水平的检察人员吸引到基层一线工作，夯实维护和谐稳定的第一道防线。
三、积极参与社会管理创新，促进提高社会管理水平
13.积极参加社区矫正工作。认真履行检察职责，积极参加社区矫正试点和推广工作，保证纳入社区矫正的服刑人员符合法定条件和程序，促进建立适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系。完善对社区矫正进行法律监督的方式和措施，依法开展对社区矫正各执法环节的法律监督，防止和纠正脱管、漏管等问题，促进社区矫正工作依法规范开展。协助有关部门和基层组织加强对社区服刑人员的矫正帮教，依法受理社区服刑人员的控告和申诉，维护社区服刑人员的合法权益。
14.监督监管场所依法、文明、科学管理。加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，健全检察机关对违法监管活动的发现和纠正机制，积极推进与监管场所信息联网和监控联网，推动建立刑罚变更执行同步监督机制。完善检察机关受理在押人员投诉和对监管工作人员涉嫌违法犯罪行为进行调查和纠正的机制。协助做好对在押人员的分类收押、法制教育、心理矫治等工作，推动教育改造质量的不断提高。加强派出检察院和派驻检察室建设，切实发挥派出、派驻机构的作用。
15.协助做好特殊人群的服务管理。积极配合有关部门落实安置政策，帮助刑释解教人员更好地融入社会。积极参与青少年群体的教育保护工作，坚决打击教唆、引诱、胁迫青少年犯罪的犯罪行为，注意加强对农村留守儿童的司法保护，认真做好青少年犯罪案件处理前社会调查、不起诉后回访帮教等工作，强化对不在学、无职业青少年的法制宣传教育，完善预防青少年犯罪的工作机制。加强对流动人口犯罪情况的分析，深入研究发案原因、犯罪特点和规律，积极向有关部门提出对策建议，协助加强流动人口的管理。
16.积极参加社会治安重点地区综合治理。认真落实检察环节综合治理的各项措施，积极参加由党委和政府统一领导开展的对社会治安重点地区的大排查、大整治，认真履行批捕起诉等职责，对排查出来的黑恶势力犯罪、“两抢一盗”、涉毒涉黄等危害严重的案件，坚持适时介入侦查，依法快捕快诉;对因失职渎职导致治安秩序混乱甚至参与违法犯罪、充当黑恶势力保护伞的国家机关工作人员，要坚决依法予以查处。积极参与平安创建活动，加强法制宣传教育，广泛开展进社区、进企业、进学校、进农村活动，预防和减少违法犯罪。结合执法办案工作，深入开展调查研究，积极向党委、政府和有关职能部门提出消除隐患、强化管理的对策建议，促进社会治安防控体系建设。
17.积极参与网络虚拟社会的建设管理。坚决依法打击利用网络实施的煽动颠覆国家政权、窃取国家秘密、诈骗、赌博、传播淫秽物品、非法经营以及非法侵入计算机信息系统等犯罪活动。配合有关部门开展深入整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息专项行动等整治活动，净化网络环境。根据网络犯罪的新情况、新特点，加强法律政策研究，及时出台司法解释和提出立法建议，促进网络管理法律法规的完善。
18.加强检察网络建设和检察宣传工作。进一步完善检察门户网站，加强检察网络宣传工作。完善新闻发言人制度，规范正在办理案件的宣传报道工作。建立健全与新闻宣传部门沟通、网上舆情分析研判、重大事件快速反应等机制，充分利用网络传播快速便捷的优势，广泛开展法制宣传活动，营造有利于社会稳定的舆论环境。
四、切实保障公正廉洁执法，进一步提高执法公信力
19.加强和改进检察机关党的建设。紧紧围绕党和国家工作大局和全面正确履行法律监督职能，坚持以思想理论建设为根本，以民主集中制建设为重点，以领导班子和领导干部队伍建设为龙头，以法律监督能力建设为核心，大力加强和改进检察机关党的建设，用党的建设成效带动检察队伍建设，促进公正廉洁执法。加强党内监督机制建设，严格执行领导干部诫勉谈话、述职述廉、个人有关事项报告制度，全面推行领导干部廉政档案制度，加强巡视工作，完善和落实党风廉政责任制和责任追究制度。
20.深入开展思想政治、职业道德教育。认真开展“建设学习型党组织、创建学习型检察院”活动，落实政治轮训制度，强化中国特色社会主义理论体系、社会主义法治理念以及党性党风等教育，确保检察人员始终坚持“三个至上”、“四个在心中”，坚持走中国特色社会主义法治发展道路。落实检察官职业道德基本准则，认真开展“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题教育活动，大力弘扬以忠诚、公正、清廉、文明为核心的检察职业道德。
21.扎实推进大规模检察教育培训。以领导干部、业务骨干和执法一线检察官为重点，把集中轮训和岗位培训有机结合，深入开展对各级各类检察人员的全员培训，重点加强法律监督和群众工作、信息化应用、突发事件处置等能力的培训。建立和完善市、县两级检察长集中轮训机制，提高推动科学发展、促进社会和谐能力。高检院在对基层检察长普遍轮训的基础上，2010年开始对省级检察院业务部门负责人进行普遍轮训。省市两级检察院要抓好对下级检察院领导班子成员和业务部门负责人的轮训。加大基层检察教育培训力度，建立市级检察院集中轮训、省级检察院重点直训基层检察人员的培训机制。大力开展岗位练兵活动，突出实践特色，提高实战能力。积极开展巡回授课等活动，加大对西部教育培训工作的支持。进一步完善检察教育培训工作体系，充分应用中国检察官教育培训网等网络平台，广泛采取检察官教检察官和案例教学、远程教育、在线学习等模式，不断增强检察教育培训实效。
22.大力加强执法规范化建设。树立正确执法观念，坚持理性、平和、文明、规范执法。全面整合、细化检察业务工作流程，制定统一的执法工作规范，形成权责明确、行为规范、监督有效的执法工作机制。建立案例指导制度，由高检院发布指导性案例，指导和规范办案工作，防止发生执法偏差。健全案件管理机制，进一步完善扣押冻结款物管理、办案安全防范规定，提高案件管理科学化、执法规范化水平。全面落实和完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，坚决防止违法违规办案。制定检察官职业行为准则，规范检察官职业行为，防止产生不公不廉问题。
23.加快推进检察信息化建设。认真落实全国检察信息化发展规划纲要，加快建设全国统一的检察信息交换与资源共享平台，推进应用软件统一规划和设计，力争2013年建成覆盖全国的检察信息化综合体系。加强信息化在执法办案中的应用，东中部地区检察机关2010年基本实现网上办案，建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考评机制，实现对执法办案全过程的动态管理和实时监督。尽快将电子检务工程纳入国家电子政务工程规划。积极参与政法部门网络设施共建和信息资源共享工作，争取在2010年底前基本实现与其他政法部门的信息网络互联互通和信息资源交换与共享。
24.进一步深化检务公开。树立以公开促公正、以透明保廉洁的观念，大力推行“阳光检务”，增强执法透明度和公信力。进一步充实公开内容，除法律规定不能公开外，执法依据、程序、流程、结果都要向社会公布。拓宽公开渠道，广泛开展检察开放日等活动，依托检察门户网站加强网上公开，有条件的地方要建立专门的检务公开大厅。完善公开方式，建立依当事人申请予以公开的制度，完善当事人权利义务告知制度，建立健全对不起诉、不抗诉案件答疑说理制度和重信重访案件公开听证制度，积极推行检察文书说理制度，切实保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、监督权。
25.健全执法监督制约机制。加强接受外部监督制约机制建设，自觉接受人大监督、政协民主监督和社会各界监督，依法接受其他司法机关的制约，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、律师和基层群众的意见和建议。全面推行人民监督员制度，建立对侦查机关申请复议、复核和人民法院驳回抗诉等案件的定期复查机制，健全和规范讯问犯罪嫌疑人、听取申辩和律师意见制度。加强执法办案特别是查办职务犯罪内部监督制约机制建设，完善办理职务犯罪线索管理制度和备案、批准制度，强化对查办职务犯罪立案活动的监督，落实职务犯罪案件审查逮捕程序改革、抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制改革。健全检务督察制度，完善检察人员违纪违法行为惩处制度，健全检察人员执法过错责任、违法违纪责任和领导干部失职渎职责任追究制度，认真开展“反特权思想、反霸道作风”专项教育活动，加强示范教育、警示教育、岗位廉政教育，着力解决群众反映强烈的不正之风，维护检察机关的良好形象。
26.完善执法考评机制。认真执行《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见(试行)》，进一步完善各地区检察业务工作考评机制，不断增强检察业务考评的科学性、完整性和统一性，加强对检察业务工作的全面管理，促进形成办案力度、质量、效率、效果有机统一的正确执法导向。建立检察人员执法业绩档案制度，把执法档案作为检察人员绩效考评、调整岗位、晋职晋级和追究执法过错责任的重要依据，促进提高执法能力和水平。
五、加强组织领导，确保三项重点工作在检察机关取得实效
27.加强组织领导。各级检察院党组要把推进三项重点工作摆上重要议事日程，深入学习贯彻中央和高检院的要求和部署，认真研究深入推进三项重点工作思路和措施，加强领导和组织协调，逐步完善与深入推进三项重点工作要求相适应的体制机制，推动各项工作部署的有效落实。要紧紧依靠党委的领导和人大的监督，争取有关部门的支持，着力解决深入推进三项重点工作中遇到的实际问题。要加强与其他部门的协调配合，分工负责，相互协作，形成工作合力，共同推进三项重点工作。
28.严格落实责任。高检院各内设机构、各省级检察院要结合实际，研究深入推进三项重点工作的具体任务和措施，对各项工作任务逐项细化分解，切实把重点任务变成具体的工作项目，把原则性要求变为可操作的工作措施。各项工作任务都要明确责任部门和责任人，明确时限要求，一级抓一级，层层抓落实，确保各项工作部署和要求不折不扣地落到实处。
29.加强督促指导。上级检察机关要加强综合协调、督促检查和分类指导，注意及时发现、总结推广实践中创造的好经验、好做法，推动工作的深入开展。对工作扎实、成效显著的，要予以表彰;对措施不力、成效不大的，要督促其采取针对性措施切实加以整改。地方各级检察院要定期向上一级检察院报告深入推进三项重点工作的进展情况。工作中遇到的重大情况和问题，要及时层报高检院。
30.改进工作作风。各级检察机关特别是领导干部要深入基层、深入群众，围绕深入推进三项重点工作扎实开展调查研究，找准工作的切入点。要虚心听取基层的意见，确保提出的贯彻措施符合基层工作实际，符合执法办案实际。各级领导干部要带头真抓实干，认真落实各项部署，及时解决实际问题，坚决克服形式主义。要把深入推进三项重点工作情况纳入领导班子和领导干部绩效考核范围，作为评价领导班子和领导干部工作实绩的重要依据，营造聚精会神抓工作、千方百计抓落实的良好氛围。
刘加良. 山东大学法学院 讲师
关键词: 关键词：委托调解；功能；多元化
内容提要: 作为社会矛盾凸显期民事诉讼调解社会化的典型载体和代表中国司法ADR构建最高水平的制度对应物，委托调解在全国范围内存在发展水平不平衡、盲目性严重等问题。这些问题的出现、持续与委托调解缺乏统一性、规范性的制度供给密切关联，而委托调解制度供给的长期匮乏则根本性的受制于其功能定位的模糊与混乱。对委托调解的功能进行一元化定位不足取。除具有“疏减讼压”这一不足以单独成为委托调解之正当化基础的应急性功能外，委托调解还具有“增进司法公信”的拯救性功能、“扩大司法民主”的表征性功能、“促进社会治理”的拓展性功能和“发展法律”的崭新性功能。
引言
2004年11月1日施行的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》对委托调解制度的创设，标志着最具制度建设价值的司法程序内不经判决而迅速解决纠纷之方式的出现，一种比权力共享型民事诉讼调解借助其他力量更为充分、权力分割更为彻底、运行规则更为复杂、足以代表中国司法ADR发展最高水平的制度由此正式走进我国的民事司法实践。迄今为止的诸多实证材料表明，委托调解在全国范围内呈现出发展水平不平衡、盲目性严重的态势，并面临着沦为不在少数的法院追求新闻效应和眼球政绩之花瓶式工具的危险。不难发现，这些问题的出现与持续与委托调解缺乏统一性、规范性的制度供给密切关联。而委托调解之制度供给的长期匮乏则受到其功能定位之模糊与混乱的决定性影响。之所以如此判断，是因为“制度的技术结构总是以制度的预设功能为前提、基础和目标的，不考虑功能的技术设计是盲目的，不能体现并实现预设功能的技术设计是失败的”[1]。由此可见，若想经由制度供给的有效增加而让作为民事诉讼调解社会化之典型载体的委托调解发挥出应然作用，系统性的明晰出委托调解的多元功能具有极大的必要。本文将依次探讨委托调解的应急性功能、拯救性功能、表征性功能、拓展性功能和崭新性功能，以求教于方家。
一、应急性功能：疏减讼压
改革开放以来，全国法院一审民事收案数量从1978年的45万多件[2]上升到2009年的5800144件[3]，上升了11.8倍。2003年以来，全国法院一审民事收案虽略有起伏，但居高不下、绝对数量巨大，每年都在430万件以上，2006年后呈较大幅度增长的趋势，2008年高达540万多件（见下表）。根据有关研究，平均大约每1%的经济增长会带动1.6%的案件增长。[4]尽管2003-2008年有关全国法院一审民事收案和国内生产总值增长率的数据不能严格的与这一研究结论相吻合，但足以说明一审民事收案的数量增长与总量维持和经济增长之间存在着一定的正向相关度。截至2004年底，全国有各级人民法院和专门人民法院3548个，职业法官190627人，[5]每100万人口中的职业法官人数为147人，远高于美国（116人）、法国（84人）、英国（61人）、日本（57人）、德国（26人）[6]。假设2004年全国有一半的职业法官审理一审民事案件，[7]人均审理一审民事案件的数量约为45件。这些全国层面的数据表明：案多人不少，增加职业法官的编制和实现司法规模的扩张整体上不具有紧迫性。然而，在我国当前，却现实的存在着“案多人少”的窘境。改革开放30年来，全国各级法院的案件数量增长了19.5倍，而法院工作人员的数量增长不足4倍。2008年，全国各级法院受理案件首次超过1000万件，最高人民法院受理案件首次突破1万件。[8]2005-2009年全国各级人民法院审执结案件分别为837万件、856万件、885万件、984万件、1054万件，2009年比2005年增加了25.9%，而全国职业法官人数只增加了0.53%。[9]全国人大常委会办公厅2006年将基层职业法官人才短缺问题确定为当年12项重点办理的代表建议之一。[10]
2003-2008年全国法院一审民事案件收案和国内生产总值增长率情况表
年份 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年
一审民事收案（件） 4410236 4332727 4380095 4385732 4724440 5412591
国内生产总值（GDP）增长率 9.5% 10.1% 10.4% 10.7% 11.4% 9.6%
数据来源：《中国法律年鉴》2004-2008年各卷；（2）佟季：《2008年全国法院审理各类案件情况》，《人民司法·应用》2009年第5期，第42页。
具体来看，在经济发达地区，缺少的不是充任职业法官的人力资源，而是编制，“案多人少”是由于案件数量增长快和“有人无编制”两方面的因素造成的。北京全市法院1993年审判案件7万件，2004年则审判案件30多万件，一线职业法官年均审判案件由31件上升至167件，而11年来全市只增加了职业法官99名。[11]北京西城区法院2006年共审结案件24391件，比2003年的15537件增长了57%，2003年以来的年均案件增长率是年均新进人员增长率（2.34%）的6倍多。[12]2007年上海三级法院受理案件33.9万件，是10年前的1.6倍、20年前的6.3倍，而在编人数却比10年前少了63人。[13]2009年南京鼓楼区法院收案10800余件，结案9700余件，与三年前相比，收、结案多了近一倍，办案人数却基本不变。[14]2002年至2006年，广东三级法院办结案件335万多件，约占全国的1/10,职业法官人数却只约占全国的1/20，2006年广东全省职业法官人均结案72.52件，广东省高级人民法院估测，根据受案数量，该省需要职业法官18139名，而2006年该省职业法官只有9881名，缺额近46%。2007年山东全省法院共审结案件768188件，职业法官人均办案近80件，许多一线职业法官年均办案300件以上，与2003年相比，案件数量增长了5%，职业法官数量却减少了12%。[15]天津河东区法院2008年和2009年收案皆在3万件以上，可办案职业法官一直少于百人。[16]有学者判断，“从目前全国基层法院的一般情况来看，特定法院的编制内人员若人均年收案数达到20-30件、或者在第一线从事民商事审判的法官及书记员等审判人员的人均年收案若达到80-100件，该法院的收案量就算‘多’的了，超过此数量则属案件‘过多’或负担比较重的法院了。”[17]来自经济发达地区的数据表明，案多人少绝非“狼来了”的谎言，“5+2”（5个工作日和2个休息日）和“白加黑”成为形容很多地区一线办案职业法官满负荷、超负荷工作的真实语词。
在湖南、海南、河北、宁夏、云南、贵州、新疆、甘肃、陕西、四川、广西、西藏、内蒙古等经济欠发达地区，“法官荒”现象十分普遍，不仅存在“有人无编制”，而且存在“有编制无人”。“有编制无人”的主要成因有自然条件恶劣、交通不方便、政治经济待遇低、生活条件差、一职两考难度大[18]、司法考试通过率不理想[19]、不懂少数民族语言文字、“三流动”（向发达地区流动、向高收入低风险职业流动、向党政部门流动）现象严重。在经济欠发达地区，与案件数量增加和“有人无编制”共同导致“案多人少”不同，在案件数量不增加或增加幅度不大的情况下，“有编制无人”也可单独导致“案多人少”。若职业法官人数不够4名，职业合议庭在职业法官因回避、生病、出差、请假等情形发生更换时就无法组成。发回重审的案件和再审案件需要另行组成合议庭，若一审、原审的审理组织为职业合议庭和重审、再审的审理组织仍为职业合议庭，职业法官至少得有6名，否则就无法从审理组织方面来保证裁判的正当性。跨业务庭、派出法庭或法院借职业法官开庭或拉书记员、法官助理、司法助理员、人民调解员、人民陪审员开庭成为形式上克服职业法官短缺之困难的变通方法，合议庭的独任化、非法化和陪审的虚设化更为严重。尽管指定管辖在职业法官人数不符合另行组成合议庭之要求的情况下可以从审理组织方面保证裁判的正当性，但这种作法会给当事人增加交通费、食宿费等诉讼成本并会拉长纠纷解决的周期，更何况指定管辖的可行性在职业法官人数不符合另行组成合议庭之要求的情况具有普遍性时会大为下降甚至不存在。经济发达地区的职业法官短缺更多是相对意义上的，通过内部挖潜的方式可以或多或少的缓解。经济欠发达地区的职业法官短缺更多是绝对意义上的，解决起来的难度要大得多。以职业法官数量充足为前提的立审分离、审执分离、调审分离短期内在职业法官绝对短缺的经济欠发达地区难以实现。
职业法官规模扩张受到限制、职业法官解决纠纷的能力短期内无法明显提高、一线办案职业法官流失（提前离岗、辞职、调离）严重和补充困难（通过招考进入法院的人员所占比例小、复转军人和调入人员通过司法考试难）、部分职业法官不办案或少办案的状况无法消除，这些因素的综合作用将导致越来越多的法院承受越来越大的案多人少之压力，职业法官人均结案的记录将不断被刷新。问题的解决需要时间，但问题在将来解决的可能无力应付法院当前的燃眉之急，“远水难解近渴”，因为法院的使命在于特定时间内使当事人之间发生争议的法律关系回到正常状态。案多人少的压力驱动法院殚精竭虑的寻找解压之道，“内挖潜力，外拓渠道”成为法院系统应对案多人少困局的基本方略。压缩行政后勤人员的数量以增加办案人员的编制、扩大简易程序和速裁机制的适用范围以实现案件繁简分流、加大设备技术投入以发挥科技对案件审理的积极促进作用、减少业务外负担以增加职业法官提高办案能力的机会、调整考评机制以从政治地位和经济待遇方面形成对职业法官的持续激励、普遍推行院庭长办案制以实现职业法官回归审判岗位等内部挖潜式的具体策略已经普遍实施并取得了一定的效果，但这些内挖潜力的应对之策受制于诸多因素的制约，如不与外拓渠道之策相配合，则将在很长一段时间内无法单独破解案多人少的困局，而案多人少困局通过内挖潜力之策的长期无法破解将反作用的降低决策层和社会公众对这些具体策略的期待与支持，所以法院系统应对案多人少困局时必须做到“内挖潜力”和“外拓渠道”并举，“两手都要抓，两手都要硬”。有鉴于此，分流案件之功能突出的委托调解当令法院喜出望外、欣然选之。
2003年6月至2009年4月，上海长宁区法院共委托调解案件11025件，调解成功率10548件，调解成功率为95.7%。[20]2007年上海全市法院委托调解案件50479件，占全市基层法院一审民事案件的25%，调解成功38783件，成功率为76%。[21]2008年上海浦东新区人民法院立案前委托调解成功的案件达4889件，占该院民商事案件的16.82%。[22]2008年1月至5月，上海松江区法院委托调解的民事案件达1676件，已结案1585件，调解成功率95%以上。2006年3月至2008年7月，上海松江区法院附设的“人民调解窗口”接受委托调解案件2453件，结案2447件，其中经调解成功而由法院出具民事调解书确认的有612件，调解后自行和解撤诉1179件，调解成功率达73.19%。[23]2009年上海全市法院通过诉调对接中心委托调解成功的案件达56998件，占全市基层法院一审民事收案的32.7%。[24]2009年上海松江区法院委托调解民事案件5980件，调解成功率达91.72%。[25]2009年浙江全省90个基层法院设立的“人民调解窗口”接受委托调解案件8578件，调解成功6689件，成功率为77.97%。[26]2009年9月至12月浙江金华两级法院委托调解案件1353件，调解成功997件，成功率为73.7%。[27]2009年福建莆田市的基层法院委托具有较高社会威望和丰富调解经验的特邀调解员、聘任调解员调解并成功的案件达2309件。[28]通过这些数据可以发现，适用委托调解的案件保持一定的数量和委托调解保持可观的成功比率是委托调解实现疏减案件压力之功能的必要条件，二者缺一不可。若适用委托调解的案件数量很少，即便委托调解成功率很高，委托调解所分流的案件占全部案件的比例也会很低；若适用委托调解的案件数量很大，但委托调解的成功率很低，委托调解不成功的案件便会回交法院解决，法院本想借委托调解来回避的案件压力不能得到替代解决。
法院解决纠纷依靠的不是强力的压服，而是理性的说服。以阶级斗争为国家中心任务的时代已经远去，面向斗争哲学和推崇压制力量的司法早已展开全面调整，面向合作哲学和推崇说服力量的司法正由理想大步迈向现实。法院应以看得见的方式输送正义给当事人。只有说理具有全面性、充分性、针对性、逻辑性和规范性的民事裁判文书，才会为当事人和社会公众所接受，复杂疑难案件的裁判文书则更是如此。复杂疑难案件之裁判文书的制作离不开职业法官缜密的思考、深入的推敲、谨慎的论证与反复的修改，这些工作的完成需要充裕的时间和良好的精力来保证。实践中复杂疑难案件之裁判文书不说理或说理不全面、不透彻、不准确多与案件压力过大密切相关。而委托调解对案件压力的疏减可让职业法官把更多的时间与精力集中在复杂疑难案件的处理上并强化职业法官对这些案件之裁判文书的说理，聚焦于案件数量的计件考评机制及其滋生的数量攀比之风气会因此加速走向寿终正寝，聚焦于案件质量的科学考评机制会因此有可能变为现实。委托调解在疏减案件压力方面的出色作为对法院内部转变考评机制的影响会引导职业法官自觉或不自觉的提高纠纷解决的能力和崇尚知识，职业法官对能力和知识的推崇则有利于职业法官群体内部之良好竞争生态和职业法官退出机制的形成，庸者养尊处优、能者无法施展的困局有望得以破除。
借助委托调解，讼源得以疏减，案件压力得以缓解，案多人少成为增加职业法官编制之充分条件的可能就会降低。一定时期内不增加职业法官编制的作法和达到退休年龄之职业法官的逐年增加合力作用意味着职业法官数量的绝对减少。从长远看，国家逐步增加对法院的物质投入是不可逆转的趋势，在这种趋势下，职业法官数量的绝对减少会造成职业法官物质收入的明显增加和职业法官称号之象征性收益的大幅提高，而物质收入的明显增加和象征性收益的大幅提高则有利于把更多的优秀人才留在法院或吸引更多的优秀法科毕业生进入法院。另外，“柱形结构”和“锥形结构”是关于事实审和法律审之关系的两种模式。在“柱形结构”下，不同审级的法院都注重事实审，审理程序的差异不会伴随着事实审和法律审的明显区分，初审法院的事实错判风险可通过后续救济程序的启动而传递给上诉审法院和再审法院，上诉审法院、再审法院即便针对事实认定错误之外的上诉事由、再审事由也不得不重复进行事实审，承担繁重的事实判断负担进而无法很好的履行指导、监督和统一法律适用的职能。在“锥形结构”下，不同的审理程序实行严格的审理分工，初审法院因被视为事实判断的最大优势拥有者而实行彻底的事实审，上诉审法院和再审法院只实行法律审或择案而审，较高审级的法院能够从容的履行指导、监督和统一法律适用的职能。我国民事诉讼审级制度变革的理想就是要实现“锥形结构”对“柱形结构”的有效替代，达致此一理想的关键在于找到足以保证初审法院实行彻底的事实审的途径。过于繁重的案件压力、无法保障当事人有效参与的仓促庭审和难以实现充分交涉的合议庭评议将顽强的阻碍初审法院实行彻底的事实审。而委托调解对讼压的疏减，可使职业法官实质性的从案件重压中得以解脱，注意克服庭审的形式化和合议庭评议的过场化，消除压缩庭审时间和应付合议庭评议的动机，经得起检验、值得更高审级的法院给予信任的事实判断结论在当事人充分行使辩论权利和合议庭理性协商以后就会产生。
“实行委托调解的必要性如果仅仅在于分流法院的案件，那么一旦法院受理案件的数量有所下降，委托调解也就失去了它存在的理由。”[29]对这一观点，笔者深表赞同。固然疏减讼压作为委托调解产生层面的原因使得委托调解的产生具有应急性和策略性，但委托调解之实践功能的多元化说明其产生层面的原因和其存续层面的原因出现了分离。疏减讼压之外的其他功能才足以说明没有案件压力或案件压力很小的法院并非应景的推行委托调解的动力所在。“疏减讼压”不足以单独成为委托调解的正当化基础，委托调解在增进司法公信、扩大司法民主、促进社会治理、发展法律方面的功能说明该制度的创设意图与客观效果之间出现了分离，法院可以通过委托调解在“疏减讼压”之外的功能在国家治理和社会生活方面发挥多年来梦寐以求但一直未能如愿的作用。
二、拯救性功能：增进司法公信
“法不仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在。”[30]宝剑指代强制，天平指代公正。公正是强制的基础，强制是公正的保障。对法律权威而言，强制与公正如鸟之两翼，缺一不可。作为法律的实施形态之一，司法的力量实现同样离不开强制与公正的配合作用。司法因强制和公正的共同存在而具有权威力量，缺乏公正的司法强制无法生成司法权威。司法公信力是社会公众所普遍存在的对于司法权这种特殊的公共权力自发产生的一种信任、信赖和信心之情结，它无需任何外在的强力推动而产生。[31]司法权威与司法公信力之间存在着唇齿相依的关系，司法公信力的丧失必然摧垮司法权威。作为司法腐败的结果物，司法不公无法激起社会公众对司法发自内心的认可与顺从。
从1979-2009年最高人民法院工作报告的相关数据来看，司法腐败在改革开放之初就存在，自1980年代末开始愈演愈烈，到1998年前后达到最严重的地步，此后一直到2007年全国法院工作人员违法违纪被查处的人数一直在下降，但司法腐败被遏制的势头在2008年被逆转。（见下图）尽管被查处人员一直只占全国法院工作人员总数的百分之一以下，[32]但正如培根在其名篇《论司法》中所言,“一个不公平的判决所带来的伤害，超过许多不公平的例子。因为这些不公平的例子只不过弄脏了溪流，而不公平的判决则弄脏了源头。”[33]社会公众对司法腐败比其他腐败更加感到震惊和难以接受，对司法腐败比其他腐败的容忍度更低，司法腐败比其他腐败的影响更为恶劣，株连效应[34]使得司法腐败对司法公信力产生的破坏力无法估量。2003年以来，辽宁省高级人民法院原院长田凤岐、广东省高级人民法院原院长麦崇楷、黑龙江省高级人民法院原院长徐衍东、湖南省高级人民法院原院长吴振汉、最高人民法院原副院长黄松有等省部级职业法官因违法违纪被查处和在武汉市中级人民法院、阜阳市中级人民法院、深圳市中级人民法院等发生的腐败窝案以及很多法院将多年来首次实现“零违纪”、“零双轨”、“零判刑”和违法违纪举报份数、拒贿拒礼登记人数、上缴礼品财物数额作为队伍建设年度成绩加以宣传的作法一方面展示了打击司法腐败的成绩，另一方面说明司法权威一直徘徊在早已降至的历史最低点。在社会剧烈转型导致信任度下降的中国当前，大案、窝案对司法形象之恶劣破坏必然加剧司法信任危机，民众理所当然的拒绝对司法产生信任。司法信任的塌陷可以也能够在短时间内发生，但其修平却需要较长的时间。一个国家法治水平的不断提高，必然伴随着公民对司法权依赖程度的加深、司法权对社会生活的广泛介入和强烈影响。司法信任资源的严重匮乏无疑会极大的掣肘公民对国家权力依赖模式的转变和司法权作用于社会生活的广度与深度。值社会转型关键期，利益冲突此起彼伏、有增无减，作为社会减压阀的司法应能够被给予更多的期许，司法公信力的持续低下固然实非幸事，然过分的捶手顿足、摇头叹气毫无必要，因为纵观中国数千年的文明社会历程，可以发现“危机驱动”是推行重大改革的关键起因。如此背景下，提升司法公信的有效制度尝试犹如久旱甘霖。
图1:1985-2008全国法院工作人员违法违纪情况图
说明：（1）图中2003年和2007年的数据只是全国法院查处的法官违法违纪人数，2003年的数据来源于2004年最高人民法院工作报告而不是来源于2008年最高人民法院工作报告；（2）图中数据来自历年最高人民法院工作报告。
拥有机会全面的去获取案件的有关信息是社会公众对司法作出公允之评价的前提。在委托调解中，委托调解人以权力行使者的身份接触案件信息、了解当事人的诉求、体验纠纷解决的过程，在信息获取方面赢得了无与伦比的机会。真实的权力体验揭开了司法神秘的面纱，委托调解人理解职业法官的行动逻辑出现了可能，委托调解人以倒拿望远镜的方式放大观察司法腐败的举动次数之减少的必然性接踵而至。作为社会精英群体，委托调解人基于全面信息而对司法产生的认同对于全面克服司法公信危机具有举足轻重的作用，因为他们有更多的资源和更大的影响力去左右社会评价的走势。尽管委托调解人在社会公众中的人数比例很小，但其获取的信息会成为其与其他社会公众分享的对象，有关司法之信息经过委托调解人的有效媒介为更多的社会公众所掌握，这为社会公众不盲从外在意见而自主的对司法形成评价提供了最根本的依据。司法公信的构建不可能一劳永逸，需要持之以恒的增进以满足社会公众变动不居的信任需求，司法公信能够随时验证是社会公众一如既往信任司法的基本条件，不能反复验证的司法公信无法逃避崩溃或解体的归宿。常态化的委托调解为反复验证司法公信开辟了畅通的渠道，也为经由司法公信树立司法权威提供了持续动力。通过委托调解，经受住验证的司法公信将坚如磐石，没有经受住验证的司法公信将压力倍增并须以社会公众的期待为指向进行相应的增进。司法公信力是法院和职业法官的生命之所在，所以即便委托调解通过验证司法公信给法院带来的压力难以承受，法院亦应想方设法的应对，而不应记恨在心、以怨报德的采取行动使委托调解在以后走向式微，除非法院想破罐子破摔般的深陷信任危机而不思自拔。
三、表征性功能：扩大司法民主
“由全体人民（而不是他们选出的代表）平等地、无差别地参与国家决策和进行国家管理，这是民主最原始、最简单的含义。”[35]代议制民主出现后，民主的本原含义即发生了根本性的变化，民主有了直接民主和间接民主之分，选举民主成为间接民主的最重要内容。20世纪晚期，协商民主作为选举民主的补充物在西方国家兴起并开始影响中国。按照俞可平的解释，协商民主是指，“当一个官员被选举出来后，一定要制定一些制度来制约他的权力，让他在决策的过程中能够更多地听取人民群众、利益相关者或有关专家的意见。”[36]
根据我国宪法和法律的规定，助理审判员之外的其他职业法官由代议机关选举或任免，助理审判员由本院院长任免。我国当前的法官产生采取间接选举制和任命制相结合的方式，司法权的所有者与行使者在绝大数情形下出现了分离，选举民主成了司法民主的主要实现形式。在司法权的所有者与行使者出现分离的情况下，司法权的行使者可能以自己的意志覆盖所有者的整体意志，进而导致权力运行的结果不整体上利于司法权的所有者。考虑到这一点，不把选举民主当作实现司法民主的唯一形式则是明智之选。与协商民主一起，直接民主也是司法民主的实现形式。
“一个民族对民主基本理念的承诺，对每个个体自由的承诺，对男人和女人——一切人都公平的承诺——在根本上依赖于习惯、传统和千百万普通公民的努力。不管我们的宪法和法律中确立了多么伟大的原则，我们，作为公民，必须致力于共同的工作以实现我们的理想，使这些伟大的原则在实践中实行。”[37]民众参与司法的需求是否具备及其大小决定着在司法中实现直接民主的程度与效果。委托调解可以把委托调解人对法院的疏离、畏惧及其基于权力行使者的身份滋生的荣耀心理或基于任务接受者的身份产生的负担心理转化为积极主动的公众参与理念，进而为司法实现直接民主化蓄水积薪。民众有效参与纠纷解决的过程并与权力行使者共享或分享权力是直接民主在司法过程中的体现，我国目前对应的制度设计就是人民陪审制与委托调解制，在两种制度设计中，权力的所有者与行使者出现身份合一，但这种身份合一并不代表权力的所有者可以独享所有的权力。在委托调解制出现之前，人民陪审制作为司法直接民主化的唯一实现物，可谓形单影只。委托调解制的出现，以实例的形式再次说明司法直接民主化具有可行性，其常态化将大大增加司法民主的量。
我国当前的政治体制改革期待重大进展，稳定至上的现实需要和渐进改革的历史经验决定了政治体制改革之突破口的选择必须慎之又慎。关于政治体制改革之突破口的主张，主要有党内民主制说、人大代表大会制说、选举制说和司法体制说，[38]其中影响最大的是党内民主制说。有学者认为，司法改革所具有的如下特性决定了其作为政治体制改革突破口的可行性：（1）系统的封闭性；（2）对象的稳定性；（3）操作的程序性；（4）法官的保守性；（5）价值的普适性；（6）改革的联动性。[39]笔者认为，委托调解之实现增量民主的功能可以为司法体制改革作为政治体制改革的突破口提供更为有力的论证。
四、拓展性功能：促进社会治理
和谐社会建设目标的确立标志着强调政治国家与公民社会合作治理以实现公共利益最大化的善治已经成为我国的理想。公民的积极参与是实现善治的必要条件。公民参与社会治理，可以是直接的，也可以是间接的。公民间接参与社会治理是以民间组织为中介的。所谓“民间组织”，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。[40]傅华伶在《后毛泽东时代中国的人民调解制度》一文中指出：“共产主义者可能不那么相信法治，但他们更不信任传统的价值和‘民间政府’。审判庭可能不是党解决社会纠纷的理想场所，但与非官方的社会组织相比，法律机制更有益于党的直接领导。”[41]民事诉讼调解的复兴和法院注重把社会力量引入民事诉讼调解展示出权力者已将传统的价值和“民间政府”纳入信任的范围并给予厚望，傅华伶的结论已经没有能力解释中国当下的民事诉讼调解实践。委托调解人可以是个人，也可以是组织。除基层行政组织之外的可以充任委托调解人的组织都处于民间组织的外延之中。委托调解人的二元性彰显的正是公民参与社会治理之形式的双重性。以下两方面的因素使委托调解成为公民在现有诉讼制度中参与社会治理的最有效方式：（1）适用简易程序审理的民事案件不能实行人民陪审，委托调解则没有这样的案件范围限制，委托调解的适用范围大于人民陪审的适用范围。（2）处于权力共享配置模式下的人民陪审员作为权力行使者发挥作用的自主性因配合职业法官之义务的存在或职业法官压制的可能存在而更小，处于权力分享配置模式下的委托调解人作为权力行使者发挥作用的自主性则因没有职业法官的存在而更强。民间调解的软化导致国家权力的触角延伸并盘踞在基层的努力遇到障碍，法院没有足够的力量指导民间调解，这两方面是法院通过委托调解将自己行使的部分权力让渡给公民社会并促使提供法律产品的部分职能由国家转移给公民社会的直接原因所在。委托调解将民间调解吸纳进入一个制度化的组织网络当中并处于民事诉讼调解的笼罩之下，国家动员的强大力量可以确保被整合到权力治理结构中的民间调解走向振兴。在这个过程中，公民社会缘于国家的有力支持与刻意呵护而变得强大，强大起来的公民社会逐步会拥有独立发展的力量，这种独立发展的力量累积到一定阶段便能抵御住国家的不当压制，也就是说，从委托调解那里获益的法院之过河拆桥式的意图到时将很难实现。当然，委托调解存在着公民社会国家控制化和民事诉讼调解挤压民间调解之生存空间的风险，但委托调解作为国家与公民社会合作解决纠纷之最佳选项的地位以及国家与公民社会通过委托调解所发生的双向渗透确保这种风险不会转化为大面积的现实灾难。
亨廷顿从比较的角度说明秩序的重要性：“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”[42]“稳定是硬任务”，秩序对于正处于社会转型关键期的中国之价值不言而喻。基层是中国亘古至今未变的治理重心所在，“问题解决在基层”和“矛盾不上交”是中国当前纠纷解决的根本策略。这一根本策略的理性实现要求压制治理模式转向疏导治理模式，在后者当中，司法治理扮演着十分重要的角色，因为基层法院及其派出法庭承担着全国80%以上的案件审理任务。基层法院及其派出法庭实行的委托调解若依法取得成功，更多的纠纷得以借助民间的力量解决在基层，纠纷上交给国家进行实质性解决的可能得以消解，国家以较小的付出将这些纠纷的解决重心固定在基层，法院审查委托调解协议所体现的司法理性和法院确认委托调解协议而制作的调解书所具有的强制力会反向增进委托调解在解决纠纷方面的实效性和民众对委托调解的认可。可以乐观的说，保持可观成功率的委托调解实现常态化之时便是司法治理在基层治理中发挥支柱作用之日，而司法治理在基层治理取得支柱地位则将是中国的社会治理走向成熟的标志。
五、崭新性功能：发展法律
“我们必须保持两种警醒。一方面，我们尊崇法律的确定性，但必须区分合理的确定性与伪劣的确定性，区分哪些是真金，哪些是锡箔；另一方面，即便实现了法律的确定性，我们仍须牢记：法律的确定性并非追求的惟一价值；实现它可能会付出过高的代价；法律永远静止不动与永远不断变动一样危险；妥协是法律成长的原则中很重要的一条。”[43]法律如不适时择机发展，则将形同虚设。司法者作出判例和立法者制定法律是法律发展的两大路径。尽管在英美法系国家立法的作用已得到普遍的承认、制定法大量存在，但司法者作出判例仍是法律发展的主要途径。以1804年《法国民法典》和1896年《德国民法典》为代表作的大陆法系国家坚持立法权与司法权的彻底分立，否认司法者享有立法权。“立法权和司法权的严格区分，要求法典必须完整、连贯和清晰。”[44]立法者制定法律是大陆法系国家发展法律的主要途径，制定完美无暇的法律成为大陆法系国家的任务，尽管立法者的智识能力在特定时空内不可避免的局限性和社会关系的无限性、剧烈变动性使得这项任务不可能如愿完成。
法律因其所涵摄之法律关系的有限而具有不周延性，法律在其施行后因诸多情势与法律制定时有所变动而或早或迟的具有滞后性，法律基本原则所具备的授权司法者进行创造性司法的功能在克服法律的不周延性和滞后性方面固然可以起到一定的积极作用，但不足以很好的解决所有问题。立法带来的困境始终存在，单纯经由立法来发展法律的路径因此无法产生即时的效果。司法者作出判例以当事人主义的彻底实现为前提条件，判例通过激烈对抗的审判产生。当事人主义语境中的审判带来的周期畸长、成本畸高和力量对比失衡的结果使得形式正义与实质正义二者之间很难实现兼顾与均衡，经由只符合形式正义的审判获得的结果往往与实质正义相去甚远，相伴而生的判例如成为发展后的法律，便会促生披着合法外衣的“恶法”，个别性的不正义就会演变为一般性的不正义。通过司法者作出判例来发展法律的路径同样存在无法克服的困境，说明整体上划归大陆法系国家的我国在法制建设无法很好的为社会剧烈转型带来的种种问题提供解决基准时转向经由判例来实现法律的发展并不明智。与诉讼外调解相比，诉讼调解具有更高的程序正当性，诉讼调解的程序正当性更可能与审判的程序正当性相媲美，加之诉讼调解在实现结果正当性方面好于审判，通过诉讼调解发展法律的模式因此成为法律发展之审判模式的修正物而非替代物，在不根本否定法律发展之立法模式的基础上为我国法律发展开辟了另一可行路径。[45]
在其他变量恒定的情况下，公民参与法律发展的充分程度与民众对法律的认可程度之间存在正比例关系。委托调解作为民事诉讼调解社会化的具体物是公民充分参与法律发展的重要机制。实行轮换制的委托调解人对行使民事诉讼调解权力抱有的新鲜感及其在民事诉讼调解程序化的氛围中加固的使命感会让委托调解人更加兴趣十足、更加全面的关注案件的整体情况并更加自觉的将法律规则与民间规则予以结合来寻求纠纷解决的合理方案，民间规则藉此会以国家认可的方式成为法律规则的扩充力量或修改力量。有学者指出：“近、现代社会中，通过调解发展法律的基点必须求诸于合意。”[46]参加调解的主体达到一定的数量是调解的合意上升为一般法律规则的必要条件，因为“参加调解的共同体的范围越广，调解合意的内容就越有可能通过型式化和波及效果，部分的重构法秩序”[47]。委托调解人主持民事诉讼调解对参加调解之主体的数量增加具有实质意义，他们来源广泛、影响力大，民事诉讼调解中达成的合意经由他们的传达容易更为普遍的为民众所认知并衍生法律规则自下而上产生的初始土壤。与职业法官整体上与民众之间存在不少的隔膜不同，来自民众的委托调解人与民众之间可以说是“紧密无间”，信息触角敏感，更容易洞悉有关民众适应法律之状况的信息和有关法律能否进入社会生活以及进入程度的信息，而这些信息是调整法律实施之策略和确定法律改进之方向与对象的考量因素。委托调解是国家将民事诉讼调解的权力最大限度的让渡给社会的制度安排，其所内含的“用之不疑，疑之不用”的自制为社会力量行使民事诉讼调解权力提供了最为宽松的环境和最为广阔的用武之地，有利于最大限度的提高社会在纠纷解决方面的自治能力，社会力量通过这种自治能力的提高会在法律创制的过程中一改花瓶式的摆设作用，提出具有针对性和专业性的意见，富有成效的增加立法的民主性与科学性。
注释:
